Les dérogations à la procédure d'exécution de la dépense publique

La procédure classique d'exécution des dépenses publiques, dite ELOP (engagement, liquidation, ordonnancement, paiement), constitue le droit commun du maniement des deniers publics. Toutefois, l'application rigide de cette séquence à l'ensemble des opérations de dépense se heurte à des impossibilités pratiques. Le droit budgétaire a donc organisé plusieurs mécanismes dérogatoires qui, sans remettre en cause le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, permettent d'adapter la chaîne de la dépense aux réalités de la gestion publique.

Ces aménagements trouvent leur fondement dans le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (décret GBCP), qui a codifié et rationalisé des pratiques antérieures parfois dispersées dans des textes réglementaires épars.

Les dépenses sans ordonnancement préalable

Certaines dépenses ne peuvent pas respecter la chronologie normale de la procédure ELOP parce qu'elles exigent un paiement, au moins partiel, avant que le service fait puisse être constaté et que le montant exact de la dépense puisse être liquidé. Dans cette hypothèse, le comptable procède au paiement sur la base d'éléments provisoires, et la régularisation intervient ultérieurement.

Les cas les plus fréquents concernent les abonnements (eau, énergie, télécommunications), les acomptes sur marchés publics versés avant l'achèvement des travaux conformément aux stipulations contractuelles, ou encore les dépenses résultant de décisions de justice dont l'exécution ne peut être différée. L'article 35 du décret GBCP encadre ces situations en prévoyant que l'ordonnancement intervient postérieurement au paiement, dans un délai raisonnable.

Ce mécanisme se distingue du droit commun en ce que la phase de paiement précède la phase d'ordonnancement, mais l'engagement et une forme de liquidation provisoire demeurent nécessaires. Le Conseil d'État a rappelé que l'obligation d'exécuter les décisions de justice s'impose à l'administration indépendamment des contraintes de la procédure budgétaire (CE, 30 novembre 1923, Couitéas), ce qui justifie pleinement le recours à cette procédure allégée pour les condamnations pécuniaires.

Les dépenses sans ordonnancement

Plus radicalement, certaines dépenses sont exécutées sans qu'aucun ordonnancement individuel n'intervienne. L'exemple le plus significatif est celui de la rémunération des agents publics. Lorsqu'un agent est recruté, promu ou reclassé, l'arrêté ou le contrat correspondant est notifié au comptable assignataire, qui procède ensuite au paiement mensuel de la rémunération de manière automatique, sans qu'un mandat de paiement soit émis chaque mois.

Ce paiement se poursuit jusqu'à ce qu'un événement modificatif intervienne : fin de contrat, nouvelle promotion, mise en disponibilité, départ à la retraite, retenue pour journées de grève conformément à la règle du trentième indivisible (CE, Ass., 7 juillet 1978, Omont). La Cour des comptes veille régulièrement à ce que les ordonnateurs notifient sans retard les événements modifiant la situation administrative des agents, afin d'éviter les trop-versés qui constituent une source majeure d'irrégularités budgétaires.

Ce dispositif repose sur une logique de titre permanent : l'acte initial vaut ordre de payer pour toute la durée de la situation qu'il crée, ce qui supprime la lourdeur d'un ordonnancement mensuel individualisé pour des centaines de milliers d'agents.

Les régies financières

Prévues par l'article 22 du décret GBCP, les régies financières constituent un aménagement pragmatique destiné à fluidifier les petites opérations quotidiennes des services publics, pour lesquelles le respect intégral de la procédure ELOP serait disproportionné.

Les régies de recettes permettent à un agent désigné, le régisseur, de constater et d'encaisser directement des recettes publiques, généralement de faible montant (droits d'entrée dans un musée, ventes de publications, droits de copie). Les régies d'avances permettent symétriquement à un régisseur de procéder directement au paiement de menues dépenses (fournitures de bureau, petits travaux d'entretien, frais de mission urgents).

Le régisseur agit sous l'autorisation et la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public qui l'a habilité. Il doit remettre au comptable les factures et pièces justificatives correspondant aux dépenses effectuées, dans les conditions fixées par l'acte constitutif de la régie. Après vérification, le comptable intègre ces opérations dans sa propre comptabilité et en assume la responsabilité devant le juge des comptes.

Il ne s'agit donc pas d'une dérogation au principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, mais d'une délégation encadrée au sein de la sphère comptable. La Cour des comptes et les chambres régionales des comptes sanctionnent régulièrement les irrégularités dans la tenue des régies, notamment les dépassements de plafond et les retards dans la production des justificatifs (CRC Île-de-France, rapport d'observations définitives, commune de Levallois-Perret, 2019).

L'arrêté du 24 décembre 2012 portant application des articles 10 et 22 du décret GBCP fixe les montants maximaux des opérations susceptibles d'être réalisées par voie de régie.

Le service facturier, outil de modernisation de la chaîne de la dépense

Défini à l'article 41 du décret GBCP, le service facturier est un dispositif propre au périmètre de l'État, placé sous l'autorité d'un comptable public et chargé de recevoir et d'enregistrer les factures et titres établissant les droits acquis aux créanciers.

Dans la procédure classique, c'est le service ordonnateur qui reçoit les factures, procède à la liquidation, puis transmet au comptable un mandat de paiement accompagné de l'attestation de service fait et des pièces justificatives. Le service facturier inverse partiellement cette logique : les factures sont directement adressées au comptable, qui en assure le traitement. L'ordonnateur conserve néanmoins la charge de délivrer l'attestation de service fait, laquelle parachève la liquidation et vaut ordre de payer, sans qu'un ordonnancement formel distinct soit nécessaire.

Ce dispositif, généralisé à partir de 2010 dans le cadre du programme Chorus (système d'information financière de l'État), poursuit un double objectif. D'une part, il vise à réduire les délais de paiement de l'administration, conformément à la directive européenne 2011/7/UE du 16 février 2011 relative à la lutte contre les retards de paiement dans les transactions commerciales, transposée en droit interne. D'autre part, il permet de professionnaliser le traitement des factures en le confiant à des services spécialisés.

La mise en place des services facturiers s'inscrit dans le mouvement plus large de la dématérialisation des factures, rendue obligatoire pour les fournisseurs de l'État par l'ordonnance n° 2014-697 du 26 juin 2014, via le portail Chorus Pro. Depuis le 1er janvier 2020, toutes les entreprises, quelle que soit leur taille, doivent transmettre leurs factures à l'État par voie électronique.

Formellement, le service facturier ne remet pas en cause la séparation des ordonnateurs et des comptables : l'ordonnateur conserve la maîtrise de l'engagement et de l'attestation de service fait, tandis que le comptable assume le traitement de la facture et le contrôle de la dépense. Il s'agit d'un réaménagement fonctionnel de la chaîne de la dépense, et non d'une fusion des rôles.

À retenir

• Les dépenses sans ordonnancement préalable permettent un paiement avant régularisation comptable, pour les cas où le service fait ne peut être attesté immédiatement (abonnements, acomptes, décisions de justice).
• Les dépenses sans ordonnancement suppriment l'étape d'ordonnancement individuel, notamment pour la paie des agents publics qui fonctionne sur un système de titre permanent.
• Les régies financières (régies d'avances et de recettes) permettent à un régisseur de manier directement des fonds publics sous la responsabilité du comptable, sans remettre en cause la séparation ordonnateur/comptable.
• Le service facturier, propre à l'État, confie le traitement des factures au comptable pour réduire les délais de paiement, tout en maintenant l'attestation de service fait entre les mains de l'ordonnateur.
• Tous ces aménagements respectent formellement le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, tout en l'adaptant aux exigences de la gestion publique contemporaine.