Les dépenses obligatoires et le contrôle budgétaire du préfet sur les collectivités territoriales

Le respect des principes budgétaires par les collectivités territoriales n'est pas laissé à leur seule appréciation. Depuis les lois de décentralisation de 1982, un mécanisme de contrôle a posteriori associant le préfet et les chambres régionales des comptes (CRC) permet de garantir la régularité des documents budgétaires locaux. Ce contrôle porte notamment sur l'inscription des dépenses obligatoires et le respect de l'équilibre réel.

Les dépenses obligatoires des collectivités territoriales

Chaque collectivité doit inscrire à son budget les dépenses obligatoires correspondant aux compétences que la loi lui attribue. Ces dépenses résultent soit de la loi elle-même, soit d'engagements contractuels ou judiciaires. L'article L. 1612-15 du CGCT en organise le régime de protection.

La nature de ces dépenses varie selon l'échelon de collectivité. Les régions doivent notamment assurer les dépenses liées aux lycées (construction, rénovation, équipement, fonctionnement), à la formation professionnelle et à l'apprentissage, aux transports ferroviaires régionaux (TER) et au développement économique. Les départements supportent les charges relatives aux collèges, à l'action sociale (RSA, APA, PCH, aide sociale à l'enfance) et à la voirie départementale. Les communes doivent budgéter les dépenses liées aux écoles primaires, à l'état civil, à la voirie communale et aux services d'incendie et de secours (contribution au SDIS).

Les charges de personnel constituent une dépense obligatoire pour toutes les collectivités. Elles comprennent les rémunérations, les charges sociales patronales et les obligations résultant du statut de la fonction publique territoriale, régi par la loi du 26 janvier 1984 (codifiée dans le code général de la fonction publique depuis 2022). Le Conseil d'État a jugé que la rémunération d'un agent public régulièrement nommé constitue une dépense obligatoire que l'ordonnateur est tenu de mandater (CE, 1er mars 1967, Commune de Brovès).

L'évaluation des dépenses obligatoires doit être sincère, c'est-à-dire refléter de manière fidèle les charges prévisibles. Une sous-évaluation délibérée peut conduire le préfet à déclencher la procédure de contrôle budgétaire.

Le contrôle budgétaire par le préfet et les CRC

Le contrôle budgétaire des collectivités territoriales est organisé par les articles L. 1612-1 à L. 1612-20 du CGCT. Il s'agit d'un contrôle de légalité spécialisé qui se distingue du contrôle de légalité général des actes des collectivités (déféré préfectoral devant le tribunal administratif). Ce mécanisme fait intervenir le préfet en tant qu'autorité de saisine et la chambre régionale des comptes en tant qu'organe consultatif puis, le cas échéant, de proposition.

Quatre hypothèses de saisine de la CRC par le préfet sont prévues par le CGCT. Premièrement, le défaut d'adoption du budget dans les délais (art. L. 1612-2) : si le budget n'est pas voté au 15 avril (ou 30 avril), le préfet saisit la CRC qui formule des propositions dans un délai d'un mois ; si la collectivité ne se conforme pas, le préfet règle le budget. Deuxièmement, le défaut d'équilibre réel (art. L. 1612-5) : la CRC est saisie si la section de fonctionnement ou la section d'investissement présente un déséquilibre, ou si les recettes ou dépenses sont insincères. Troisièmement, le déficit du compte administratif (art. L. 1612-14) : lorsque le compte administratif fait apparaître un déficit supérieur à des seuils fixés par la loi (10 % des recettes de fonctionnement pour les communes de moins de 20 000 habitants, 5 % au-delà), la CRC est saisie. Quatrièmement, la non-inscription d'une dépense obligatoire (art. L. 1612-15) : toute personne y ayant intérêt peut également saisir la CRC, en plus du préfet et du comptable public.

La procédure en cas de non-inscription d'une dépense obligatoire se déroule en plusieurs étapes. La CRC constate l'omission et adresse à la collectivité une mise en demeure d'inscrire la dépense. Si la collectivité refuse d'obtempérer dans le délai imparti (un mois), la CRC demande au préfet de procéder à l'inscription d'office de la dépense au budget. Le préfet dispose alors d'un pouvoir de substitution qui constitue une dérogation remarquable au principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l'article 72 de la Constitution.

La question de la tutelle résiduelle

Le pouvoir de substitution du préfet en matière budgétaire est souvent qualifié de survivance de la tutelle antérieure aux lois de décentralisation de 1982. En effet, la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a supprimé la tutelle administrative a priori sur les actes des collectivités pour la remplacer par un contrôle a posteriori de légalité. Cependant, en matière budgétaire, le préfet conserve un pouvoir de substitution qui s'apparente fonctionnellement à une tutelle.

Le Conseil constitutionnel a admis la conformité de ce dispositif à la Constitution, considérant que le législateur pouvait imposer aux collectivités le respect de principes budgétaires fondamentaux sans méconnaître leur libre administration (CC, décision n° 82-137 DC du 25 février 1982 ; CC, décision n° 2011-146 QPC du 8 juillet 2011). Le Conseil d'État a pour sa part précisé que le préfet, lorsqu'il règle le budget d'une collectivité, exerce une compétence propre et non un pouvoir hiérarchique (CE, 23 mars 1984, Préfet du Val-d'Oise c/ Commune de Montmagny).

Ce contrôle budgétaire illustre la tension permanente entre deux exigences constitutionnelles : la libre administration des collectivités territoriales (art. 72 al. 3 de la Constitution) et le respect de la légalité budgétaire, qui impose que tout budget local soit adopté en équilibre réel et inscrive l'ensemble des dépenses obligatoires.

À retenir

• Les dépenses obligatoires varient selon l'échelon de collectivité mais les charges de personnel sont obligatoires pour toutes.
• Le préfet peut saisir la CRC en cas de budget non voté dans les délais, de déséquilibre réel, de déficit excessif du compte administratif ou de non-inscription d'une dépense obligatoire.
• En cas de refus de la collectivité de se conformer aux demandes de la CRC, le préfet dispose d'un pouvoir de substitution (inscription d'office, règlement du budget).
• Ce pouvoir de substitution constitue une survivance de la tutelle antérieure à 1982, admise par le Conseil constitutionnel.
• Les seuils de déficit déclenchant la saisine de la CRC sont de 10 % pour les communes de moins de 20 000 habitants et de 5 % au-delà.