Les contrôles administratifs intégrés à la chaîne de la dépense publique

Les contrôles administratifs des finances publiques se distinguent des contrôles politiques en ce qu'ils sont internes à l'administration et s'exercent selon une logique hiérarchique et fonctionnelle. Ils visent à garantir la régularité des opérations financières et à prévenir les risques budgétaires avant même que les dépenses ne soient effectivement payées.

Le contrôle exercé par le comptable public dans la chaîne de la dépense

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, posé dès le décret du 31 mai 1862 et aujourd'hui régi par le décret GBCP du 7 novembre 2012, constitue le fondement des contrôles intégrés à la chaîne de la dépense. Le comptable public, avant de procéder au paiement, doit vérifier un ensemble d'éléments : la qualité de l'ordonnateur, la disponibilité des crédits, l'exacte imputation de la dépense, la validité de la créance (justification du service fait, exactitude des calculs, intervention des contrôles réglementaires, production des pièces justificatives) et l'absence d'opposition au paiement.

Ces vérifications, historiquement systématiques et exhaustives, ont connu une évolution majeure vers une approche par les risques. Deux dispositifs traduisent cette modernisation :

Le contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD) permet au comptable de moduler l'intensité de ses contrôles en fonction du risque associé à chaque type d'opération. Les dépenses sont classées selon un plan de contrôle hiérarchisé qui distingue plusieurs niveaux de vérification. Les opérations les plus courantes et les moins risquées font l'objet d'un contrôle allégé, tandis que les opérations atypiques ou à enjeux financiers élevés sont soumises à un examen approfondi.

Le contrôle allégé partenarial (CAP) va plus loin en instaurant une relation de confiance entre l'ordonnateur et le comptable. Il repose sur un audit préalable de la qualité des procédures de l'ordonnateur. Lorsque cet audit conclut à un niveau de maîtrise des risques satisfaisant, le comptable peut réduire significativement ses contrôles sur les opérations concernées. Ce dispositif illustre le passage d'une logique de contrôle exhaustif à une logique de contrôle par les risques, conformément aux standards internationaux d'audit interne.

Cette évolution s'inscrit dans un mouvement plus large de modernisation de la gestion publique, porté notamment par le décret GBCP du 7 novembre 2012 (décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique), qui a unifié et rénové le cadre juridique applicable à l'ensemble des organismes publics.

Le contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM)

Propre aux finances de l'État, le CBCM est un contrôle spécifique exercé tant au niveau central que déconcentré. Son histoire illustre l'évolution des finalités du contrôle administratif des finances publiques.

Le contrôle des dépenses engagées, créé par la loi du 10 août 1922, constituait un contrôle de régularité exercé a priori sur l'engagement des dépenses de l'État. Le contrôleur des dépenses engagées délivrait un visa attestant de la régularité de l'opération. Ce contrôle a été transformé en contrôle financier par le décret du 27 janvier 2005, avant de devenir le contrôle budgétaire sous l'empire du décret GBCP, qui a abrogé le décret de 2005 au 1er janvier 2013.

Le CBCM actuel, mis en place par le décret du 18 novembre 2005, modifié pour intégrer les évolutions du décret GBCP, est régi par les articles 87 et suivants du décret GBCP. Sa mission a profondément évolué : d'un contrôle de pure régularité, il est devenu un contrôle de soutenabilité budgétaire. L'article 87 du décret GBCP définit ses objectifs : apprécier le caractère soutenable de la programmation et de la gestion, évaluer la qualité de la comptabilité budgétaire, identifier et prévenir les risques, et analyser les facteurs explicatifs de la dépense et du coût des politiques publiques.

Le CBCM est exercé par un contrôleur budgétaire et comptable ministériel, nommé par le ministre chargé du budget, qui assure une double fonction : il est à la fois le chef des services du contrôle budgétaire dans le ministère concerné et le responsable de la tenue de la comptabilité générale de l'État dans le périmètre ministériel. Cette dualité fonctionnelle souligne l'intégration croissante entre les volets budgétaire et comptable de la gestion publique.

Les contrôleurs budgétaires interviennent au stade de la prévision budgétaire, dont ils apprécient la sincérité des évaluations, et au stade de l'exécution, pour en évaluer la soutenabilité. Ils peuvent émettre des avis sur les actes de gestion les plus significatifs et disposent d'un pouvoir de visa sur certaines opérations dépassant des seuils définis.

À retenir

• Le contrôle du comptable public repose sur le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables et porte sur la régularité des opérations de dépense.
• Le CHD et le CAP ont modernisé ce contrôle en substituant une approche par les risques au contrôle exhaustif traditionnel.
• Le CBCM, propre à l'État, a évolué du contrôle de régularité (contrôle des dépenses engagées, 1922) vers un contrôle de soutenabilité budgétaire (décret GBCP, 2012).
• Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel exerce une double fonction budgétaire et comptable, illustrant l'intégration croissante de ces deux dimensions.
• L'article 87 du décret GBCP assigne au contrôle budgétaire une mission d'appréciation de la soutenabilité, d'identification des risques et d'analyse du coût des politiques publiques.