Les attributions du Conseil constitutionnel : vers un élargissement du champ du contrôle

Les compétences du Conseil constitutionnel, définies par la Constitution de 1958, se sont considérablement étoffées au fil des révisions constitutionnelles et de la jurisprudence. Pour autant, certaines lacunes persistent et alimentent un débat doctrinal nourri sur l'opportunité d'élargir le champ du contrôle exercé par le juge constitutionnel français.

Le contrôle des conflits entre organes constitutionnels

Le Conseil constitutionnel ne dispose pas, en l'état actuel du droit, d'une compétence de résolution des conflits entre organes constitutionnels (Organstreit). Cette lacune se fait particulièrement sentir en période de cohabitation, lorsque le Président de la République et le Premier ministre appartiennent à des majorités politiques différentes, comme ce fut le cas en 1986-1988, 1993-1995 et 1997-2002. Les conflits de compétence entre l'exécutif et le législatif, ou au sein du pouvoir exécutif lui-même, ne peuvent être tranchés par une voie juridictionnelle.

En Allemagne, le Tribunal constitutionnel fédéral dispose d'une compétence explicite en matière de litiges entre organes fédéraux (Organstreitverfahren, article 93 alinéa 1 n° 1 de la Loi fondamentale). En Italie, la Cour constitutionnelle tranche les conflits d'attribution entre les pouvoirs de l'État (article 134 de la Constitution italienne). L'introduction d'un tel mécanisme en France supposerait une révision constitutionnelle et soulèverait la question délicate de la justiciabilité des actes de gouvernement, que le Conseil d'État refuse traditionnellement de contrôler (CE, 19 février 1875, Prince Napoléon, pour l'abandon du mobile politique, mais maintien de la catégorie résiduelle des actes de gouvernement).

Par ailleurs, le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel porte essentiellement sur les actes du Parlement (lois ordinaires, lois organiques, règlements des assemblées). L'extension de ce contrôle aux actes du pouvoir exécutif, notamment les ordonnances non ratifiées ou certains décrets, fait débat. Les ordonnances de l'article 38, tant qu'elles ne sont pas ratifiées, conservent une nature réglementaire et relèvent du contrôle du juge administratif (CE, Ass., 24 novembre 1961, Fédération nationale des syndicats de police). Leur ratification les transforme en dispositions de valeur législative susceptibles d'être contestées par voie de QPC (CC, décision n° 2020-843 QPC, 28 mai 2020).

Le refus du contrôle de conventionnalité

Par sa décision fondatrice du 15 janvier 1975, Interruption volontaire de grossesse (décision n° 74-54 DC), le Conseil constitutionnel a refusé de contrôler la conformité des lois aux engagements internationaux. Il a estimé que l'article 55 de la Constitution, qui reconnaît la supériorité des traités sur les lois, n'a ni pour objet ni pour effet de conférer aux traités valeur constitutionnelle. Le contrôle de conventionnalité a été renvoyé aux juridictions ordinaires, le Conseil d'État (CE, Ass., 20 octobre 1989, Nicolo) et la Cour de cassation (Cass., ch. mixte, 24 mai 1975, Société des cafés Jacques Vabre) ayant accepté de l'exercer.

Cette répartition des rôles, parfois qualifiée d'« équilibre patiemment construit », n'est pas sans ambiguïtés. Le Conseil constitutionnel a progressivement intégré certaines normes internationales dans son bloc de référence par des voies détournées. L'article 88-1 de la Constitution, qui consacre la participation de la France à l'Union européenne, a servi de fondement à une obligation constitutionnelle de transposition des directives européennes (CC, décision n° 2004-496 DC, 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l'économie numérique). Le Conseil constitutionnel vérifie désormais que la loi de transposition ne méconnaît pas une directive, sauf lorsqu'une règle ou un principe constitutionnel spécifique y fait obstacle (CC, décision n° 2006-540 DC, 27 juillet 2006, Loi relative au droit d'auteur).

Pour autant, l'unification du contrôle de constitutionnalité et du contrôle de conventionnalité entre les mains du Conseil constitutionnel se heurterait à plusieurs obstacles. Les délais de jugement (un mois pour le contrôle a priori, trois mois pour la QPC) sont incompatibles avec un contrôle approfondi de conventionnalité, qui suppose parfois de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle. En outre, une telle extension bouleverserait l'architecture juridictionnelle française et le rôle des juridictions suprêmes ordinaires.

Le contentieux électoral : de la sincérité à la régularité

Le Conseil constitutionnel est juge de la régularité des élections présidentielle (article 58 C.) et des élections législatives et sénatoriales (article 59 C.). En matière de référendum, il veille à la régularité des opérations et en proclame les résultats (article 60 C.). Cependant, sa jurisprudence en matière de contentieux électoral parlementaire repose principalement sur le critère de la sincérité du scrutin : le juge n'annule l'élection que lorsque les irrégularités constatées ont pu, compte tenu du faible écart de voix, altérer le résultat (CC, 25 novembre 1999, A.N. Val-d'Oise, 5e circ., n° 97-2243).

Cette approche, dite du « compte des voix », conduit à tolérer des irrégularités graves dès lors que l'écart de voix est important, ce qui peut paraître insatisfaisant au regard du principe d'égalité devant le suffrage. Un candidat ayant commis des manoeuvres frauduleuses peut ainsi conserver son siège si son avance est suffisante. La doctrine a proposé de substituer au critère de l'écart de voix celui de la gravité intrinsèque de l'irrégularité, qui conduirait à annuler l'élection en cas de manoeuvre frauduleuse caractérisée, indépendamment de son incidence arithmétique sur le résultat.

En droit comparé, certains systèmes retiennent une approche plus stricte. La Cour constitutionnelle autrichienne a ainsi annulé en 2016 l'ensemble de l'élection présidentielle en raison d'irrégularités procédurales constatées dans le dépouillement, sans exiger la preuve de leur influence sur le résultat (VfGH, 1er juillet 2016).

À retenir

• Le Conseil constitutionnel ne dispose pas de compétence pour trancher les conflits entre organes constitutionnels, contrairement aux cours allemande et italienne.
• Le refus du contrôle de conventionnalité (CC, 15 janvier 1975, IVG) a été partiellement contourné par la constitutionnalisation de l'obligation de transposition des directives européennes.
• Le contrôle de conventionnalité est exercé par les juridictions ordinaires (CE, Nicolo, 1989 ; Cass., Jacques Vabre, 1975).
• En contentieux électoral, le Conseil constitutionnel privilégie le critère de la sincérité (écart de voix) sur celui de la régularité (gravité de l'irrégularité), ce qui fait l'objet de critiques doctrinales.
• L'extension des compétences du Conseil constitutionnel se heurte aux contraintes de délais et à l'équilibre institutionnel avec les juridictions suprêmes ordinaires.