Les acteurs et instruments de l'évaluation des politiques publiques

La mise en oeuvre effective de l'évaluation des politiques publiques repose sur un ensemble d'acteurs institutionnels et d'instruments budgétaires dont l'articulation dessine le paysage évaluatif français.

Les structures parlementaires d'évaluation

Le Parlement dispose de plusieurs organes dédiés à l'évaluation. L'Assemblée nationale a été pionnière en créant dès 1999 la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) au sein de sa commission des finances. Cette structure a permis de systématiser l'examen de l'efficacité de la dépense publique par les parlementaires, en associant majorité et opposition dans une démarche transpartisane.

En 2004, une Mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la Sécurité sociale (MECSS) a été instituée au sein de la commission des affaires sociales, répondant au besoin spécifique d'évaluer les politiques de protection sociale, dont les masses financières dépassent celles du budget de l'État.

Suite à la constitutionnalisation de l'évaluation en 2008, l'Assemblée nationale a modifié son règlement en 2009 pour pérenniser le Comité d'évaluation et de contrôle (CEC). Ce comité présente une particularité institutionnelle remarquable : il ne fonctionne pas dans le cadre d'une commission permanente déterminée mais possède un caractère transversal, ce qui lui permet d'appréhender les politiques publiques dans leur globalité, sans les segmenter selon le découpage des commissions permanentes.

Au Sénat, des structures analogues existent. La commission des finances exerce ses pouvoirs d'évaluation sur le fondement de l'article 57 de la LOLF, et des missions d'information peuvent être constituées sur des thématiques évaluatives. Le Sénat a également développé une pratique de contrôle budgétaire approfondi à travers les rapports spéciaux de ses rapporteurs.

Il convient de mentionner aussi France Stratégie (anciennement Commissariat général à la stratégie et à la prospective), institution rattachée au Premier ministre, qui contribue à l'évaluation des politiques publiques par ses rapports et études, notamment en matière d'évaluation ex ante des réformes structurelles.

Les PAP et RAP : instruments budgétaires de l'évaluation

La LOLF a profondément renouvelé les instruments de l'évaluation en instituant une logique de budgétisation par la performance. Deux documents en constituent le pivot.

Les projets annuels de performance (PAP), annexés au projet de loi de finances, retracent pour chaque programme budgétaire les objectifs poursuivis, les indicateurs de performance retenus et les cibles à atteindre. Ils permettent au Parlement, au moment du vote des crédits, de connaître les résultats attendus de la dépense publique.

Les rapports annuels de performance (RAP), annexés au projet de loi de règlement (désormais loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes), présentent les résultats effectivement obtenus au regard des objectifs fixés dans les PAP. Ils constituent ainsi l'instrument de la reddition des comptes (accountability) devant la représentation nationale.

Ces documents opèrent la jonction entre les dimensions budgétaire et évaluative : ils mettent en rapport les moyens financiers mobilisés et les résultats obtenus, programme par programme. Ils constituent un instrument de transparence de la vie publique considérable.

Toutefois, ces instruments présentent des limites structurelles. Les PAP et RAP sont élaborés sous la responsabilité du responsable de programme (Rprog), c'est-à-dire par les services évalués eux-mêmes. Cette situation, cohérente avec la logique partenariale de l'évaluation, soulève néanmoins une difficulté : il faut faire crédit à la sincérité des données produites, en l'absence de contrôle direct et systématique de leur intégrité. La Cour des comptes a d'ailleurs régulièrement relevé dans ses rapports sur le budget de l'État des faiblesses dans la qualité des indicateurs de performance (indicateurs insuffisamment représentatifs, cibles trop facilement atteignables, données parfois lacunaires).

Le nombre d'indicateurs a aussi fait l'objet de débats : initialement très élevé (plus de 1 500 indicateurs dans les premiers PAP), il a été progressivement rationalisé pour se concentrer sur les indicateurs les plus significatifs, conformément aux recommandations du rapport Migaud-Lambert de 2006.

La Cour des comptes et l'évaluation

L'article 47-2 de la Constitution confie à la Cour des comptes une mission d'assistance au Parlement et au Gouvernement dans l'évaluation des politiques publiques. La Cour se situe ainsi à équidistance des deux pouvoirs, position institutionnelle singulière qui garantit l'indépendance de ses travaux évaluatifs.

La Cour dispose d'une expérience ancienne en matière d'évaluation grâce au contrôle de la gestion, compétence venue compléter sa mission juridictionnelle de contrôle des comptes en vertu de la loi n° 67-483 du 22 juin 1967. Ce contrôle de la gestion ne s'apparente pas à un audit au sens de la gestion privée : il consiste à examiner la régularité, l'économie, l'efficience et l'efficacité de la gestion des organismes contrôlés. Il constitue le dispositif d'évaluation le plus ancien de l'arsenal juridique français.

Les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC), créées en 1982 par les lois de décentralisation (loi du 2 mars 1982), ont également été dotées de cette compétence de contrôle de la gestion, permettant d'étendre la démarche évaluative aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

La Cour des comptes publie chaque année un rapport public annuel, des rapports thématiques et des référés adressés aux ministres, qui constituent autant de supports de sa mission évaluative. Depuis 2013, elle publie également une note d'analyse de l'exécution budgétaire (NEB) pour chaque mission budgétaire, renforçant considérablement la qualité de l'information du Parlement.

À retenir

• Le Parlement dispose de structures spécialisées d'évaluation : MEC (1999), MECSS (2004), CEC (2009, transversal).
• Les PAP et RAP, instruments de la budgétisation par la performance issus de la LOLF, mettent en rapport moyens financiers et résultats obtenus.
• La principale limite des PAP/RAP tient à leur élaboration par les services évalués eux-mêmes (responsable de programme), sans contrôle systématique de l'intégrité des données.
• La Cour des comptes, en vertu de l'article 47-2 de la Constitution, assiste le Parlement et le Gouvernement dans l'évaluation, à équidistance des deux pouvoirs.
• Le contrôle de la gestion, issu de la loi du 22 juin 1967, constitue le plus ancien dispositif d'évaluation de l'arsenal juridique français.