L'emprunt public et son traitement budgétaire

Le fondement juridique du recours à l'emprunt

L'article 34-I, 8° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 impose que toute autorisation d'emprunt de l'État figure dans la première partie de la loi de finances. Cette exigence organique s'inscrit dans la logique du consentement parlementaire aux charges publiques, prolongement du consentement à l'impôt consacré par l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Le Conseil constitutionnel veille au respect de cette exigence et a censuré des dispositions d'emprunt figurant dans des textes législatifs ordinaires (CC, décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances).

La première partie de la loi de finances initiale (LFI) s'articule en deux titres. Le premier rassemble les dispositions relatives aux ressources, traduisant le consentement à l'impôt et autorisant la perception des recettes. Le second titre contient les dispositions relatives à l'équilibre des ressources et des charges, dont le célèbre article d'équilibre constitue la clé de voûte.

La débudgétisation de l'emprunt : un choix de principe

L'emprunt d'État présente une singularité remarquable : il n'est pas inscrit au budget en tant que recette. Par conséquent, le remboursement du capital emprunté n'apparaît pas non plus comme une dépense budgétaire. Seule la charge d'intérêts figure explicitement parmi les dépenses, au sein de la mission « Engagements financiers de l'État » (programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État »).

Cette exclusion repose sur l'assimilation de l'emprunt à une simple opération de trésorerie, c'est-à-dire à la gestion courante de l'encaisse disponible. La trésorerie, par nature infra-annuelle, échappe à la logique d'autorisation budgétaire annuelle. L'idée sous-jacente est que l'État, en vertu de sa souveraineté, dispose toujours des moyens de faire face à ses engagements. Ses difficultés seraient de simples décalages temporels entre encaissements et décaissements.

Cette fiction juridique, que la doctrine qualifie volontiers de « mythologie politique et financière », remonte aux origines de la comptabilité publique moderne. Elle trouve un écho dans le droit comparé : le Royaume-Uni distingue également le Supply (dépenses votées par le Parlement) des opérations de financement gérées par le Debt Management Office. En Allemagne, en revanche, l'article 115 de la Grundgesetz soumet l'emprunt fédéral à une autorisation législative explicite inscrite au budget, avec un plafond constitutionnel renforcé par le Schuldenbremse (frein à l'endettement) introduit en 2009.

La distinction entre déficit budgétaire et besoin de financement

La débudgétisation de l'emprunt entraîne une conséquence technique majeure : il est impossible de confondre le déficit budgétaire et le besoin de financement de l'État. Le déficit mesure l'insuffisance des recettes définitives pour couvrir les dépenses budgétaires. Or, l'État doit également faire face à des charges non budgétisées, au premier rang desquelles le remboursement du capital des emprunts arrivant à échéance (amortissement de la dette).

Le besoin de financement est donc structurellement supérieur au déficit budgétaire. Pour la LFI 2024, le déficit budgétaire prévisionnel s'établissait à 146,9 milliards d'euros, tandis que le besoin de financement atteignait 267,2 milliards d'euros, soit un écart de plus de 120 milliards correspondant principalement aux remboursements d'emprunts échus.

L'article d'équilibre de la loi de finances reflète cette dualité en deux temps. Il récapitule d'abord les ressources et charges du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux pour dégager le solde budgétaire (déficit). Puis il présente les ressources et charges de trésorerie qui, combinées au solde budgétaire, permettent d'atteindre un équilibre financier comptablement neutre : le besoin de financement est intégralement couvert par les ressources de financement (emprunts nouveaux, variation de trésorerie).

Il convient de noter que cette notion de besoin de financement de l'État ne doit pas être confondue avec le besoin de financement des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale (SEC 2010), qui correspond au déficit public notifié à la Commission européenne au titre du Pacte de stabilité et de croissance, et qui couvre l'ensemble des administrations publiques (État, collectivités territoriales, sécurité sociale).

À retenir

• L'emprunt de l'État doit être autorisé en loi de finances (article 34-I, 8° LOLF) mais n'est pas inscrit au budget comme recette : seuls les intérêts figurent en dépense budgétaire.
• Cette débudgétisation repose sur la fiction selon laquelle l'État souverain ne rencontre que des difficultés de trésorerie, jamais d'impuissance financière.
• Le besoin de financement de l'État est toujours supérieur au déficit budgétaire car il inclut le remboursement des emprunts échus (267,2 Md€ contre 146,9 Md€ en LFI 2024).
• L'article d'équilibre distingue deux niveaux : l'équilibre budgétaire (solde des recettes et dépenses) et l'équilibre financier (couverture intégrale du besoin de financement).
• Le déficit budgétaire de l'État n'est qu'une composante de son besoin de financement global.