L'emprunt obligataire local et les modalités de financement sur les marchés

Si l'emprunt bancaire intermédié demeure le mode de financement dominant des collectivités territoriales, le recours à l'emprunt obligataire, technique de financement désintermédiée, s'est progressivement développé. Ce mouvement de désintermédiation du crédit local, encore limité, traduit une volonté des grandes collectivités de diversifier leurs sources de financement et de réduire leur dépendance à l'égard du secteur bancaire.

La distinction entre financement intermédié et désintermédié

Le financement intermédié (ou indirect) passe par un établissement bancaire qui collecte l'épargne des déposants et la transforme en prêts. La banque joue un rôle d'intermédiaire entre l'épargnant et l'emprunteur, assume le risque de crédit et réalise une marge d'intermédiation. C'est le mode de financement quasi exclusif des collectivités territoriales.

Le financement désintermédié (ou direct) consiste à lever des fonds directement sur les marchés financiers, sans recourir à un intermédiaire bancaire pour le portage du risque. L'emprunteur émet des titres de dette (obligations) que les investisseurs achètent sur le marché primaire. Ce mode de financement est celui qu'utilise principalement l'État, via l'Agence France Trésor (AFT), qui émet des obligations assimilables du Trésor (OAT) et des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés (BTF) selon les maturités recherchées.

Le développement de l'emprunt obligataire local

Plusieurs facteurs expliquent l'essor progressif de l'emprunt obligataire local. Avant 2022, dans un environnement de faible inflation et de taux bas, l'emprunt obligataire permettait aux collectivités de refinancer leur dette existante à moindre coût. Après 2022, dans un contexte de remontée des taux, l'accès direct aux marchés offrait la possibilité de saisir des fenêtres de marché favorables, indépendamment des conditions commerciales proposées par les banques.

L'Agence France Locale (AFL), créée par la loi du 26 juillet 2013 et opérationnelle depuis 2015, constitue un vecteur important de cette désintermédiation. Structure détenue par les collectivités elles-mêmes, elle émet des obligations sur les marchés pour le compte de ses membres, mutualisant ainsi les coûts d'accès au marché et permettant à des collectivités de taille moyenne de bénéficier de conditions de financement proches de celles obtenues par les plus grandes. L'AFL a obtenu la note AA de Standard & Poor's, attestant de la solidité de son modèle.

Certaines grandes collectivités, comme la Ville de Paris, la Région Île-de-France ou la Métropole de Lyon, émettent directement des obligations sur les marchés, disposant de la taille critique et de la capacité technique nécessaires pour supporter les coûts associés.

Les obstacles à la généralisation

Malgré ses avantages potentiels en termes de taux, l'emprunt obligataire comporte des coûts accessoires significatifs qui en limitent l'accès. La production d'une documentation financière standardisée et régulière (prospectus, rapports financiers conformes aux standards des marchés) représente une charge administrative importante. La notation par une agence de notation (Standard & Poor's, Moody's, Fitch) est en pratique indispensable pour accéder aux marchés dans de bonnes conditions. Cette notation implique elle-même un coût récurrent et une transparence accrue sur la situation financière de la collectivité.

Ces contraintes expliquent que l'emprunt obligataire reste réservé aux collectivités de grande taille ou à celles qui passent par un véhicule mutualisé comme l'AFL. Pour la grande majorité des collectivités, l'emprunt bancaire classique demeure le mode de financement le plus sécuritaire et le plus économique, compte tenu de leur taille et de leurs besoins.

La spécificité du financement étatique

À la différence des collectivités, l'État recourt exclusivement au financement désintermédié. L'AFT émet différentes catégories de titres selon les maturités : les BTF (bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés) pour le court terme (moins d'un an), les BTAN (bons du Trésor à taux annuel normalisé, supprimés depuis 2017) pour le moyen terme, et les OAT (obligations assimilables du Trésor) pour le long terme (jusqu'à 50 ans). L'État bénéficie de la signature souveraine de la France, ce qui lui permet d'emprunter dans les meilleures conditions du marché.

Les collectivités territoriales sont en outre des correspondants obligatoires du Trésor en vertu de l'article 26, 3° de la LOLF. Elles sont tenues de déposer leurs disponibilités sur un compte au Trésor et ne peuvent pas ouvrir de compte courant auprès d'un établissement bancaire pour y placer leurs excédents de trésorerie. Cette obligation alimente le fonds de roulement de l'État et constitue une forme de contribution forcée au financement de l'État.

À retenir

• L'emprunt obligataire est un financement désintermédié où la collectivité lève des fonds directement sur les marchés.
• L'Agence France Locale (AFL), créée en 2013, mutualise l'accès aux marchés pour les collectivités de taille intermédiaire.
• Les coûts accessoires (notation, documentation financière) limitent l'accès à l'emprunt obligataire aux grandes collectivités.
• L'État se finance exclusivement par émission de titres sur les marchés (BTF, OAT) via l'Agence France Trésor.
• Les collectivités sont des correspondants obligatoires du Trésor : elles doivent déposer leurs disponibilités sur un compte au Trésor (art. 26, 3° LOLF).