L'émergence historique de l'autonomie financière des collectivités territoriales

L'autonomie financière des collectivités territoriales constitue aujourd'hui un pilier du droit de la décentralisation, mais son affirmation résulte d'une construction progressive qui s'étend sur plus d'un siècle. Comprendre cette genèse permet de saisir les tensions persistantes entre unité de l'État et liberté locale en matière budgétaire et fiscale.

Les origines révolutionnaires et la tutelle financière de l'État

La Révolution française de 1789 pose le principe de l'autonomie locale en créant les départements par la loi du 22 décembre 1789, tout en conservant les quelque 42 000 communes héritées des paroisses et communautés villageoises de l'Ancien Régime. Toutefois, cette proclamation d'autonomie ne s'accompagne d'aucune véritable indépendance financière. Les finances locales restent entièrement déterminées par la loi nationale, les collectivités n'ayant ni compétence budgétaire propre, ni pouvoir fiscal.

Cette situation s'explique par la conception jacobine de l'État unitaire, héritée de la pensée centralisatrice qui domine la période révolutionnaire puis napoléonienne. Le préfet, créé par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), exerce une tutelle étroite sur les finances communales et départementales. Les budgets locaux ne sont pas des actes juridiques autonomes, mais des documents soumis à l'approbation du pouvoir central.

L'émancipation budgétaire progressive au XIXe siècle

L'évolution vers l'autonomie financière s'opère par étapes successives. En 1837-1838, les conseils municipaux et généraux obtiennent le droit d'adopter leurs budgets, mais ceux-ci doivent encore être repris dans une loi parlementaire pour acquérir force juridique. Cette avancée reste donc limitée : les collectivités participent à l'élaboration du budget sans en être les auteurs juridiques.

En 1862, une séparation formelle intervient entre le budget de l'État et les budgets locaux, ces derniers faisant l'objet d'un vote distinct. Enfin, la loi municipale du 5 avril 1884, complétée par les textes de 1892, consacre le vote direct des budgets par chaque collectivité. Il convient cependant de souligner que cette compétence budgétaire ne s'accompagne pas d'un pouvoir fiscal propre : les collectivités votent leurs dépenses et répartissent des recettes dont le cadre est fixé par le législateur national. Il aura donc fallu un siècle entier pour que l'autonomie financière s'impose comme un corollaire naturel de la décentralisation.

La conquête du pouvoir fiscal : la loi du 10 janvier 1980

Le tournant majeur en matière d'autonomie fiscale intervient avec la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale. Ce texte autorise les collectivités, selon des modalités encadrées, à fixer elles-mêmes les taux d'imposition applicables aux quatre grands impôts directs locaux : la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe professionnelle.

Cette loi marque un changement de paradigme. Pour la première fois, les collectivités ne sont plus de simples récipiendaires de recettes fixées par l'État : elles deviennent des décideurs fiscaux, certes encadrés par des règles de liaison des taux destinées à protéger les contribuables, mais disposant d'un levier réel sur leurs ressources. La taxe professionnelle sera ultérieurement supprimée par la loi de finances pour 2010 et remplacée par la contribution économique territoriale (CET), composée de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

La libéralisation de l'emprunt par la loi du 2 mars 1982

La grande loi de décentralisation n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions apporte une autre dimension à l'autonomie financière en libéralisant le recours à l'emprunt. Avant cette réforme, toute collectivité souhaitant emprunter auprès d'un organisme privé devait obtenir une autorisation préfectorale préalable. La loi supprime cette exigence : désormais, les collectivités décident librement du montant, du taux et de l'organisme prêteur.

La décision de souscrire un emprunt devient un acte exécutoire de droit commun, soumis au seul contrôle de légalité a posteriori dans le cadre du déféré préfectoral instauré par la même loi. Cette liberté d'emprunt, si elle renforce l'autonomie de gestion, comporte des risques que la crise des emprunts toxiques des années 2008-2012 a mis en lumière, conduisant le législateur à encadrer davantage les produits financiers accessibles aux collectivités par la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires.

À retenir

• L'autonomie financière locale a mis plus d'un siècle à s'imposer, depuis la proclamation révolutionnaire de l'autonomie locale (1789) jusqu'au vote direct des budgets par les collectivités (1892).
• La loi du 10 janvier 1980 constitue le tournant fiscal majeur en permettant aux collectivités de fixer les taux des impôts directs locaux.
• La loi du 2 mars 1982 libéralise l'emprunt local en supprimant l'autorisation préfectorale préalable.
• L'autonomie budgétaire (voter son budget) et l'autonomie fiscale (fixer les taux d'imposition) sont deux dimensions distinctes de l'autonomie financière.
• La taxe professionnelle, pilier historique de la fiscalité locale, a été remplacée en 2010 par la contribution économique territoriale.