Le vocabulaire budgétaire et financier public : sigles et concepts essentiels

La maîtrise du vocabulaire technique des finances publiques constitue un préalable indispensable à la compréhension des mécanismes budgétaires. Les sigles utilisés dans ce domaine renvoient à des concepts juridiques précis, issus pour la plupart de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 et de ses textes d'application.

Le cadre normatif des finances publiques

Le droit des finances publiques s'articule autour d'une hiérarchie de normes spécifiques. Au sommet, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) de 1789 pose les principes fondateurs du consentement à l'impôt (articles 13 et 14) et du droit de regard des citoyens sur les finances publiques (article 15). Le Conseil constitutionnel s'y réfère régulièrement pour censurer des dispositions financières méconnaissant ces principes (CC, 29 décembre 2012, n° 2012-662 DC, Loi de finances pour 2013).

La LOLF du 1er août 2001, entrée en vigueur le 1er janvier 2006, a profondément réformé l'architecture budgétaire de l'État en substituant une logique de performance à l'ancienne logique de moyens héritée de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Elle a été complétée par la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (LOPGFP) du 28 décembre 2021, qui transpose en droit interne les exigences du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de 2012. Cette loi organique encadre notamment l'adoption des lois de programmation des finances publiques (LPFP), qui fixent la trajectoire pluriannuelle des finances publiques conformément à l'article 34 de la Constitution.

Le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) du 7 novembre 2012 constitue le texte réglementaire de référence, applicable à l'État, à ses établissements publics et aux autres organismes soumis à la comptabilité publique. Il a remplacé le règlement général sur la comptabilité publique de 1962.

L'architecture budgétaire issue de la LOLF

La LOLF a instauré une présentation du budget de l'État en missions, programmes et actions. Le programme constitue l'unité d'autorisation parlementaire : les crédits y sont votés et leur responsable, le responsable de programme (Rprog), dispose d'une liberté de gestion encadrée par le principe de fongibilité asymétrique. Ce principe permet de redéployer librement les crédits entre les titres de dépenses, à l'exception des crédits de personnel (titre 2) qui constituent un plafond.

Chaque programme se décline en budgets opérationnels de programme (BOP), confiés à des responsables de BOP (Rbop), eux-mêmes subdivisés en unités opérationnelles (UO) placées sous l'autorité de responsables d'UO (Ruo). Cette architecture en cascade assure la déclinaison opérationnelle de la stratégie définie dans les projets annuels de performance (PAP), documents annexés au projet de loi de finances (PLF), et son évaluation dans les rapports annuels de performance (RAP), annexés à la loi de règlement.

Les crédits budgétaires : autorisations d'engagement et crédits de paiement

La LOLF a introduit la double présentation des crédits en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP). Les AE constituent la limite supérieure des engagements juridiques pouvant être contractés au cours de l'exercice. Les CP représentent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année. Cette distinction est fondamentale pour les dépenses d'investissement et les marchés pluriannuels, où l'engagement juridique (AE) précède le décaissement effectif (CP) qui peut s'étaler sur plusieurs exercices. Pour les dépenses de personnel, les AE sont égales aux CP.

Cette dualité permet une meilleure sincérité budgétaire en rendant visible le montant des engagements pris par l'État, y compris ceux dont le paiement interviendra lors d'exercices futurs. Le principe de sincérité budgétaire a valeur organique (CC, 25 juillet 2001, n° 2001-448 DC).

Les lois de finances et de financement

Le cycle budgétaire s'articule autour de plusieurs catégories de lois financières. La loi de finances initiale (LFI) autorise la perception des recettes et fixe les plafonds de dépenses pour l'année à venir. Les lois de finances rectificatives (LFR) modifient en cours d'exercice les dispositions de la LFI. Le Conseil constitutionnel veille au respect du domaine exclusif des lois de finances, censurant les "cavaliers budgétaires" (CC, 29 décembre 2005, n° 2005-530 DC).

Parallèlement, la loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS), créée par la révision constitutionnelle du 22 février 1996, détermine les conditions d'équilibre financier de la Sécurité sociale et fixe les objectifs de dépenses, notamment l'ONDAM (objectif national de dépenses d'assurance maladie). La Cour des comptes certifie les comptes de la Sécurité sociale et produit un rapport annuel sur l'application des LFSS.

Le financement de l'État : les instruments de dette

L'Agence France Trésor (AFT) gère la dette de l'État en émettant deux principaux instruments. Les obligations assimilables du Trésor (OAT) sont des titres de dette à moyen et long terme (2 à 50 ans) émis par adjudication. Elles constituent l'essentiel de la dette négociable de l'État. Les bons à taux fixe et à intérêts précomptés (BTF) sont des titres de court terme (moins d'un an) qui permettent de couvrir les besoins de trésorerie infra-annuels. La charge de la dette représente le deuxième poste budgétaire de l'État, après l'enseignement scolaire.

Le contrôle des finances publiques

Le contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) exerce un contrôle a priori sur l'exécution budgétaire au sein de chaque ministère. Le CBCM, placé sous l'autorité du ministère chargé du budget, vise le caractère soutenable de la programmation budgétaire et la régularité des actes de dépense. Le responsable de la fonction financière ministérielle (RFFIM) assure, quant à lui, la coordination de la fonction financière au sein du ministère.

Les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC), créées par la loi de décentralisation du 2 mars 1982, contrôlent les finances des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Leur statut est régi par le code des juridictions financières (CJF). Elles jugent les comptes des comptables publics locaux, contrôlent la gestion et concourent au contrôle budgétaire en lien avec le préfet. Le code général des collectivités territoriales (CGCT) fixe les règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités.

La direction générale des collectivités locales (DGCL), rattachée au ministère de l'Intérieur, élabore la réglementation relative aux collectivités territoriales et gère les dotations de l'État. L'objectif d'évolution de la dépense publique locale (ODEDEL), introduit par la loi de programmation des finances publiques, fixe un taux d'évolution indicatif des dépenses de fonctionnement des collectivités, renforcé depuis 2018 par les contrats de Cahors qui ont instauré un mécanisme contraignant pour les plus grandes collectivités.

À retenir

• La LOLF de 2001 a instauré une architecture budgétaire en missions, programmes et actions, fondée sur la performance et la responsabilité des gestionnaires (Rprog, Rbop, Ruo).
• La distinction AE/CP permet de séparer l'engagement juridique du décaissement effectif, améliorant la lisibilité pluriannuelle du budget.
• Les PAP (objectifs) et RAP (résultats) constituent les deux piliers du contrôle de la performance budgétaire.
• Les CRTC et le CBCM assurent respectivement le contrôle externe des collectivités territoriales et le contrôle interne de l'exécution budgétaire ministérielle.
• Les OAT (moyen et long terme) et les BTF (court terme) sont les deux instruments de financement de la dette négociable de l'État.