Le statut protecteur du parlementaire : incompatibilités et immunités

La protection des parlementaires constitue un élément classique du droit parlementaire français, hérité de la Révolution et perfectionné au fil des Républiques. Elle se décline en trois volets : l'interdiction du mandat impératif, le régime des incompatibilités et le système des immunités parlementaires.

L'interdiction du mandat impératif

L'article 27, alinéa 1 de la Constitution dispose que "tout mandat impératif est nul". Ce principe, inscrit dès la Constitution de 1791, traduit la conception du mandat représentatif théorisée par Edmund Burke et développée en France par Sieyès : le parlementaire représente la nation tout entière et non ses seuls électeurs. Il ne peut donc recevoir d'instructions contraignantes de la part de ces derniers ni être révoqué en cours de mandat. En droit comparé, certains systèmes admettent au contraire des formes de mandat impératif, comme le recall américain au niveau des États fédérés.

En pratique, cette interdiction connaît des tempéraments : la discipline de vote au sein des groupes parlementaires, sans être juridiquement contraignante, exerce une pression politique considérable sur les élus. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs jugé que les engagements pris par un candidat envers son parti ne constituent pas un mandat impératif au sens constitutionnel (CC, décision n° 58-33/34 du 24 mai 1959).

Le régime des incompatibilités

Le régime des incompatibilités vise à protéger les parlementaires "contre eux-mêmes" en limitant les risques de conflits d'intérêts et de dispersion. Il convient de distinguer les incompatibilités avec d'autres mandats électifs de celles avec des fonctions non électives.

Concernant le cumul des mandats électifs, le droit français a longtemps fait figure d'exception parmi les grandes démocraties en autorisant largement le cumul, contrairement au Royaume-Uni ou aux États-Unis. Un mouvement progressif de restriction s'est amorcé à partir de 1985, fondé sur plusieurs arguments : la confusion entre enjeux nationaux et locaux, l'inégalité entre collectivités selon que leurs exécutifs disposent ou non d'un relais parlementaire, les conflits d'intérêts entre collectivités publiques, et l'impossibilité matérielle d'exercer pleinement plusieurs charges.

Le droit positif, issu principalement des lois organiques du 14 février 2014, édicte désormais une incompatibilité générale entre le mandat parlementaire et toute fonction exécutive locale : maire, adjoint au maire, président et vice-président de conseil régional, de conseil départemental ou d'EPCI (article LO 141-1 du Code électoral). Le cumul est également limité à un seul mandat local parmi ceux de conseiller régional, conseiller départemental et conseiller municipal d'une commune de 1 000 habitants ou plus (article LO 141 du Code électoral).

Quant aux incompatibilités avec des fonctions non électives, un régime ancien interdit notamment le cumul avec la qualité de fonctionnaire d'État (article LO 142), de dirigeant d'entreprise publique nationale (article LO 145) ou de dirigeant de société travaillant principalement pour le compte d'une collectivité publique (article LO 146). Ces règles visent à prévenir les conflits d'intérêts entre la fonction législative et des intérêts économiques.

Un débat contemporain porte sur la limitation du cumul dans le temps, c'est-à-dire l'interdiction d'exercer un même mandat au-delà d'un certain nombre de renouvellements (trois, par exemple). Si cette mesure favoriserait le renouvellement de la classe politique, elle soulève une objection de principe en restreignant la liberté de choix des électeurs.

Les immunités parlementaires

Le système français d'immunités parlementaires comprend deux composantes distinctes, héritées de la tradition révolutionnaire du décret du 23 juin 1789.

L'irresponsabilité (article 26, alinéa 1 de la Constitution) protège le parlementaire pour les opinions et votes émis dans l'exercice de ses fonctions. Cette protection est absolue, permanente (elle survit à la fin du mandat) et d'ordre public. Elle couvre l'ensemble des actes accomplis dans le cadre parlementaire : interventions en séance, en commission, rapports, propositions de loi et amendements. Le Conseil constitutionnel a précisé que cette irresponsabilité ne s'étend pas aux propos tenus en dehors de l'exercice des fonctions, même s'ils portent sur des sujets politiques. En droit comparé, l'article 46 de la Loi fondamentale allemande prévoit un dispositif similaire (Indemnität).

L'inviolabilité (article 26, alinéa 2) concerne les actes étrangers à la fonction parlementaire et protège le parlementaire contre les mesures privatives (arrestation) ou restrictives (contrôle judiciaire) de liberté. Depuis la révision constitutionnelle du 4 août 1995, le régime a été simplifié : une simple mise en examen relève désormais du droit commun sans autorisation préalable. En revanche, toute mesure privative ou restrictive de liberté nécessite l'autorisation du bureau de l'assemblée concernée, à peine de nullité. Avant 1995, c'est l'assemblée plénière qui devait se prononcer, ce qui rendait la procédure plus lourde et plus politique.

Enfin, l'article 26, alinéa 3 permet à une assemblée de requérir la suspension des poursuites engagées contre l'un de ses membres pour la durée de la session. Cette faculté, rarement utilisée, constitue un ultime rempart contre des poursuites qui pourraient être politiquement motivées.

À retenir

• Le mandat impératif est interdit (article 27, alinéa 1), ce qui traduit la conception représentative du mandat parlementaire.
• Depuis 2014, le cumul d'un mandat parlementaire avec une fonction exécutive locale est interdit (article LO 141-1 du Code électoral).
• L'irresponsabilité protège le parlementaire pour ses actes fonctionnels de manière absolue et permanente.
• L'inviolabilité, réformée en 1995, ne couvre que les mesures privatives ou restrictives de liberté et nécessite l'autorisation du bureau de l'assemblée.
• La mise en examen d'un parlementaire relève du droit commun depuis 1995.