Le régime juridique de l'emprunt des collectivités territoriales

L'emprunt constitue pour les collectivités territoriales un mode de financement essentiel de leurs dépenses d'investissement. Son régime juridique a connu une évolution majeure avec la décentralisation, passant d'un système d'autorisation préalable à une liberté encadrée par des règles prudentielles renforcées après la crise des emprunts toxiques.

La liberté d'emprunt, acquis de la décentralisation

Avant 1982, les collectivités territoriales devaient obtenir une autorisation préfectorale pour contracter un emprunt auprès d'un organisme privé. Ce système de tutelle financière limitait considérablement leur autonomie. La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a supprimé cette autorisation préalable, consacrant ainsi la liberté d'emprunt comme corollaire de la libre administration. Depuis cette date, les collectivités déterminent librement le montant, la durée, le taux et le prêteur de leurs emprunts.

Cette liberté s'inscrit dans le cadre plus large du principe de libre administration garanti par l'article 72 de la Constitution, dont le Conseil constitutionnel a précisé qu'il implique une autonomie financière suffisante (C. const., 29 décembre 2003, 2003-489 DC). L'article 72-2 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, renforce cette autonomie en posant le principe selon lequel les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement.

L'emprunt figure explicitement dans le budget local et constitue une variable d'ajustement de la section d'investissement. Il ne peut en aucun cas financer des dépenses de fonctionnement, conformément à la règle d'or budgétaire locale. Cette affectation exclusive à l'investissement distingue fondamentalement l'emprunt local de l'emprunt d'État, qui finance indifféremment toutes les catégories de dépenses.

L'encadrement par les règles de l'équilibre réel

La liberté d'emprunt n'est pas sans limites. Les collectivités territoriales sont soumises à l'obligation d'équilibre réel de leurs budgets, posée par les articles L. 1612-4 et suivants du CGCT. Cet équilibre suppose trois conditions cumulatives : l'équilibre entre recettes et dépenses de chaque section, la couverture de l'annuité de la dette (capital et intérêts) par des ressources propres, et le caractère sincère des évaluations de recettes et de dépenses.

Le contrôle budgétaire exercé par le préfet en liaison avec la chambre régionale des comptes (articles L. 1612-1 à L. 1612-20 du CGCT) constitue un garde-fou contre un endettement excessif. Si le budget n'est pas voté en équilibre réel, le préfet saisit la chambre régionale des comptes qui propose des mesures de redressement. En cas de déficit constaté dans le compte administratif, un mécanisme analogue permet d'imposer des corrections.

La capacité de désendettement, qui mesure le nombre d'années d'épargne brute nécessaires pour rembourser l'encours de dette, constitue un indicateur de gestion essentiel. La loi de programmation des finances publiques 2018-2022 a introduit des contrats de maîtrise des dépenses (dits "contrats de Cahors") pour les plus grandes collectivités, intégrant un plafond de capacité de désendettement fixé à 12 ans pour les communes et EPCI, et à 10 ans pour les départements et régions.

Le stock de dette locale et ses enjeux

Au 31 décembre 2023, l'encours de dette des collectivités territoriales atteignait 161 milliards d'euros. Ce montant, bien que significatif, reste modeste au regard de la dette de l'État (environ 2 500 milliards d'euros à la même date). La dette locale représente environ 9 % de la dette publique totale au sens de Maastricht.

Cette dette présente des caractéristiques structurelles distinctes de la dette étatique. Elle est intégralement affectée au financement d'investissements, ce qui lui confère une légitimité économique particulière : elle correspond à la constitution d'un patrimoine durable (écoles, routes, équipements sportifs, réseaux d'assainissement). En outre, les collectivités ne peuvent pas se retrouver en situation de défaut de paiement au sens classique du terme, le préfet disposant de pouvoirs de mandatement d'office et d'inscription d'office des dépenses obligatoires.

À retenir

• La loi du 2 mars 1982 a libéralisé l'emprunt local en supprimant l'autorisation préfectorale préalable.
• L'emprunt local ne peut financer que des dépenses d'investissement (règle d'or budgétaire).
• L'équilibre réel du budget, contrôlé par le préfet et la chambre régionale des comptes, encadre la capacité d'endettement.
• L'encours de dette locale s'élevait à 161 milliards d'euros fin 2023, soit environ 9 % de la dette publique totale.
• La capacité de désendettement constitue l'indicateur clé de soutenabilité de la dette locale.