Le référendum sous la Ve République : procédures, contrôle et limites démocratiques

Le référendum constitue le principal instrument de démocratie semi-directe sous la Ve République. Dans un régime fondamentalement représentatif, il permet exceptionnellement aux citoyens de trancher eux-mêmes une question de fond. La Constitution de 1958 prévoit plusieurs types de référendums, auxquels la révision du 23 juillet 2008 a ajouté un mécanisme inédit de référendum d'initiative partagée.

Les référendums à l'initiative des pouvoirs publics

Trois types de référendums peuvent être déclenchés par les pouvoirs publics, chacun avec un objet et un fondement constitutionnel distincts.

Le référendum constituant de l'article 89 de la Constitution permet au peuple de ratifier une révision constitutionnelle adoptée en termes identiques par les deux assemblées. En pratique, depuis 1958, seule la révision sur le quinquennat en 2000 a été soumise à référendum par cette voie, les autres révisions ayant été adoptées par le Congrès.

Le référendum d'adhésion européenne de l'article 88-5 de la Constitution, introduit par la révision de 2005, impose en principe un référendum pour l'adhésion de tout nouvel État à l'Union européenne. Ce mécanisme visait implicitement à bloquer l'adhésion de la Turquie. La révision de 2008 a cependant introduit une clause d'évitement : les assemblées peuvent, par une motion adoptée en termes identiques à la majorité des trois cinquièmes, substituer au référendum une approbation par le Congrès à la même majorité.

Le référendum législatif de l'article 11

L'article 11 de la Constitution constitue le fondement principal du référendum sous la Ve République. Il permet au peuple d'adopter directement une loi, d'où sa qualification de référendum législatif.

L'initiative appartient formellement soit au président de la République (sur proposition du gouvernement ou proposition conjointe des deux assemblées), soit aux deux assemblées par proposition conjointe. En pratique, la lecture présidentialiste de la Constitution a conduit à ce que tous les référendums soient politiquement décidés par le président seul, le contreseing du Premier ministre n'étant qu'une formalité. Aucune proposition des assemblées n'a jamais abouti.

L'objet du référendum législatif est triple depuis la révision de 1995 : tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, la ratification d'un traité ayant des incidences sur le fonctionnement des institutions, ou les réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent. Ce dernier volet, ajouté en 1995 à l'initiative du président Chirac, n'a jamais été utilisé.

Le bilan contrasté du référendum de l'article 11

Le référendum de l'article 11 a été utilisé à huit reprises entre 1958 et 2005, avec des résultats contrastés. Les premiers référendums, voulus par le général de Gaulle, portaient sur l'autodétermination de l'Algérie (1961), la ratification des accords d'Évian (1962), l'élection du président au suffrage universel direct (1962) et la réforme du Sénat et des régions (1969). Ce dernier, perçu comme un plébiscite, conduisit à la démission de De Gaulle après le "non" des électeurs.

Le référendum a révélé plusieurs effets pervers. Le risque de dérive plébiscitaire est inhérent à la procédure lorsque le président engage sa responsabilité politique sur le résultat. La simplification du choix binaire (oui/non) est inadaptée aux questions complexes, comme la ratification de traités européens dont les enjeux sont difficilement accessibles à l'ensemble des citoyens. Enfin, des taux d'abstention élevés ont pu fragiliser la légitimité du résultat, comme lors du référendum sur la Nouvelle-Calédonie en 1988 (63,11 % d'abstention), sans qu'aucun seuil minimal de participation ne soit exigé, à la différence de l'Italie.

Les référendums sur les traités européens (Maastricht en 1992, Constitution européenne en 2005) ont suscité une forte participation (respectivement 69,9 % et 69,35 %) mais la campagne a parfois été déconnectée du contenu des textes, illustrant les limites de la démocratie référendaire sur des sujets techniques.

Le référendum d'initiative partagée (RIP)

La révision du 23 juillet 2008 a introduit à l'article 11, alinéas 3 à 6, un mécanisme inédit en France : le référendum d'initiative partagée (RIP). Ce qualificatif souligne le caractère hybride de la procédure, qui associe une initiative parlementaire et un soutien populaire.

La procédure se décompose en plusieurs étapes. L'initiative émane d'au moins un cinquième des membres du Parlement (soit 185 parlementaires). La proposition doit ensuite recueillir le soutien d'un dixième des électeurs inscrits (environ 4,8 millions de personnes) dans un délai de neuf mois, par voie de recueil électronique. Le Conseil constitutionnel contrôle les conditions de présentation, l'objet de la proposition et sa conformité à la Constitution.

Ce référendum se distingue des référendums d'initiative exclusivement populaire pratiqués en Suisse, en Italie ou dans certains États américains, dans la mesure où l'initiative populaire n'est que seconde : elle ne fait que soutenir une initiative parlementaire préalable.

Le contrôle strict du Conseil constitutionnel sur le RIP

Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle rigoureux sur les propositions de RIP, tant sur les conditions de présentation que sur l'objet et la conformité à la Constitution.

Sur la notion de "réforme", le Conseil exige un changement suffisamment important de l'état du droit. Il a ainsi refusé de qualifier de "réforme" des propositions fiscales ponctuelles visant à créer une contribution sur les bénéfices exceptionnels des grandes entreprises (CC, n° 2022-3 RIP, 25 octobre 2022) ou à augmenter la CSG sur les revenus du patrimoine (CC, n° 2023-5 RIP, 3 mai 2023), au motif qu'elles ne faisaient qu'abonder le budget de l'État.

La question la plus controversée a été celle des propositions visant à maintenir l'âge légal de départ à la retraite à 62 ans. Le Conseil a jugé que ces propositions ne modifiaient pas l'état du droit existant au moment de sa saisine (CC, n° 2023-4 RIP, 14 avril 2023), alors même que la loi fixant l'âge légal à 64 ans allait être promulguée quelques heures plus tard. Cette chronologie a été perçue comme une neutralisation de la procédure référendaire par une appréciation formaliste du droit en vigueur.

Sur la conformité à la Constitution, le Conseil a étendu son contrôle au-delà du seul objet de la proposition, en censurant par exemple une méconnaissance du pouvoir réglementaire du Premier ministre (CC, n° 2021-2 RIP, 6 août 2021) ou le caractère disproportionné d'une condition de résidence de cinq ans pour l'octroi de prestations sociales aux étrangers (CC, n° 2024-6 RIP, 11 avril 2024).

Les garde-fous du RIP

Le constituant a entouré le RIP de plusieurs mécanismes de protection contre les dérives démagogiques. La proposition ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an (article 11, alinéa 4). Le Conseil constitutionnel a précisé, dans la décision Aéroports de Paris (CC, n° 2019-1 RIP, 9 mai 2019), qu'une proposition visant à faire obstacle à une loi non encore promulguée ne tombe pas sous le coup de cette restriction.

Si, dans un délai de six mois après la validation du soutien populaire, la proposition n'a pas été examinée au moins une fois par chacune des assemblées, le président de la République doit la soumettre au référendum. En cas de rejet populaire, aucune nouvelle proposition sur le même objet ne peut être présentée avant deux ans.

La loi organique du 6 décembre 2013 a tardé à préciser les modalités d'exercice de cette procédure. Aucune proposition n'a abouti à ce jour : la tentative la plus avancée, concernant la qualification d'Aéroports de Paris en service public national, n'a pas recueilli le nombre de soutiens nécessaires dans le délai imparti (CC, n° 2019-1/8 RIP, 26 mars 2020). Le référendum d'initiative partagée demeure, selon la formule consacrée, un droit "virtuel" pour les citoyens.

À retenir

• La Ve République prévoit trois types de référendums à l'initiative des pouvoirs publics (constituant, adhésion européenne, législatif) et un référendum d'initiative partagée depuis 2008.
• Le référendum de l'article 11 a un objet triple (organisation des pouvoirs publics, traités, réformes économiques, sociales ou environnementales) et a été utilisé huit fois entre 1958 et 2005.
• Le RIP exige l'initiative d'un cinquième des parlementaires soutenue par un dixième des électeurs, dans un délai de neuf mois.
• Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle strict sur le RIP, notamment sur la notion de "réforme" et la conformité à la Constitution.
• Aucune proposition de RIP n'a abouti à un référendum, rendant cette procédure largement théorique.