Le recouvrement des recettes publiques : droits constatés et paiement au comptant

Le recouvrement des recettes publiques obéit à une logique distincte de celle qui gouverne l'exécution des dépenses. Alors que la dépense procède d'une décision volontaire de l'ordonnateur, la recette existe indépendamment de sa volonté : l'administration ne crée pas la recette, elle la constate. Cette différence fondamentale explique pourquoi les procédures de recouvrement sont organisées pour faciliter et accélérer l'encaissement, là où les procédures de dépense visent à prévenir les décaissements irréguliers.

Le rôle de l'ordonnateur en matière de recettes

En matière de recettes, l'ordonnateur exerce un rôle essentiellement déclaratif et technique. Il ne peut ni créer, ni majorer, ni minorer une recette de sa propre initiative. Tant l'existence que le montant d'une recette résultent de l'application d'un texte (loi, règlement, convention). L'ordonnateur se borne à constater la matérialité de la créance publique, à en liquider le montant et, le cas échéant, à émettre un ordre de recette constituant un titre exécutoire au sens de l'article 28 du décret GBCP (décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique).

Cette compétence d'émettre un titre exécutoire traduit le privilège du préalable dont bénéficie l'administration. Ce privilège, consacré de longue date par la jurisprudence (CE, 30 mai 1913, Préfet de l'Eure, n° 49241), permet à l'administration de réaliser ses droits par l'effet de sa propre autorité, sans avoir à saisir préalablement un juge pour obtenir un titre. Il constitue l'une des prérogatives de puissance publique les plus caractéristiques du droit administratif français.

Le recouvrement en droits constatés

Le recouvrement en droits constatés est la procédure qui traduit le plus fidèlement la séparation des ordonnateurs et des comptables en matière de recettes. Elle se décompose en deux phases successives.

Dans la phase administrative, l'ordonnateur constate l'existence de la créance publique, procède à sa liquidation (détermination du montant) et émet un ordre de recette qui vaut titre exécutoire. Ce titre permet au comptable d'engager, si nécessaire, des mesures d'exécution forcée.

Dans la phase comptable, le comptable public est chargé de l'encaissement effectif. Il doit entreprendre toutes les diligences utiles pour assurer le recouvrement de la créance, y compris en recourant aux voies d'exécution forcée prévues par le Code de procédure civile : saisies mobilières et immobilières, saisies de créances entre les mains de tiers, vente forcée des biens avec le concours d'un huissier de justice.

Cette procédure est notamment utilisée pour le recouvrement des impôts directs tels que l'impôt sur le revenu des personnes physiques, les impôts locaux (taxe foncière, ancienne taxe d'habitation sur les résidences secondaires) ou encore les créances hospitalières.

La saisie administrative à tiers détenteur (SATD)

Avant le 1er janvier 2019, les comptables publics disposaient de plusieurs procédures spécifiques de saisie : l'avis à tiers détenteur (ATD), l'opposition à tiers détenteur (OTD), l'opposition administrative et la saisie à tiers détenteur. Chacune relevait d'un régime juridique distinct selon la nature de la créance publique et la personne publique créancière.

Depuis le 1er janvier 2019, ces procédures ont été unifiées dans un instrument unique : la saisie administrative à tiers détenteur (SATD), créée par l'article 73 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017. La SATD permet à l'administration de notifier à un tiers (banque, employeur, locataire du débiteur) l'obligation de verser directement au comptable public les sommes qu'il détient pour le compte du débiteur. Cette simplification a renforcé l'efficacité du recouvrement forcé tout en harmonisant les garanties procédurales offertes aux débiteurs.

Le recouvrement au comptant

Le recouvrement au comptant constitue une procédure simplifiée dans laquelle le redevable s'acquitte spontanément de sa dette auprès du service comptable, sans qu'un ordre de recette ait été préalablement émis par l'ordonnateur. Le débiteur autoliquide lui-même le montant dû et procède au paiement de sa propre initiative.

Cette procédure est utilisée principalement en matière de fiscalité indirecte, notamment pour la TVA, et plus généralement pour toutes les recettes autoliquidées. La grande majorité des recettes de l'État est ainsi recouvrée au comptant, ce qui accélère considérablement l'entrée des fonds dans les caisses publiques.

Le recouvrement au comptant pourrait sembler remettre en cause le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, puisque l'ordonnateur n'intervient pas dans le processus. En réalité, cette procédure simplifiée n'est possible qu'en l'absence de toute difficulté : le débiteur doit s'acquitter volontairement et il ne doit exister aucune contestation sur le montant dû. En l'absence de titre exécutoire, le comptable ne peut percevoir que les sommes dont les redevables viennent spontanément s'acquitter.

En cas de difficulté (défaut de paiement, contestation du montant), l'administration revient à une procédure en droits constatés : l'ordonnateur émet un ordre de recette valant titre exécutoire, ce qui permet au comptable de déclencher les voies d'exécution forcée. Le principe de séparation retrouve alors sa pleine expression.

À retenir

• L'ordonnateur joue un rôle déclaratif en matière de recettes : il constate et liquide la créance, mais ne la crée pas.
• Le recouvrement en droits constatés, avec émission d'un ordre de recette valant titre exécutoire, traduit pleinement la séparation ordonnateur/comptable.
• Le recouvrement au comptant (autoliquidation spontanée par le débiteur) ne fonctionne qu'en l'absence de difficultés ; à défaut, on retourne aux droits constatés.
• Depuis le 1er janvier 2019, la SATD unifie les anciennes procédures de saisie des comptables publics.
• Le privilège du préalable permet à l'administration de recouvrer ses créances par ses propres titres exécutoires, sans intervention judiciaire préalable.