Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics

Fondements historiques et théoriques de la séparation

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics constitue l'un des piliers fondamentaux du droit budgétaire français. Son origine remonte au début du XIXe siècle, lorsque la monarchie restaurée a cherché à rationaliser la gestion des deniers publics après les désordres financiers de la période révolutionnaire et impériale. Le règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai 1838 a posé les premières bases formelles de cette distinction, avant que le décret du 29 décembre 1962 ne la consacre durablement.

Ce principe poursuit une double finalité. D'une part, une fonction de contrôle : en dissociant celui qui décide la dépense de celui qui la paie, on institue une vérification systématique en amont du décaissement, permettant de détecter les erreurs et les irrégularités avant que les fonds publics ne quittent la caisse. D'autre part, une finalité de probité : la dualité des intervenants rend plus difficile toute collusion ou détournement, car deux agents distincts sont moins aisément corruptibles qu'un seul.

Plusieurs auteurs ont rapproché ce mécanisme de la théorie politique de la séparation des pouvoirs formulée par Montesquieu. Les professeurs Paul-Marie Gaudemet et Joël Molinier ont ainsi estimé que cette règle transposait dans le domaine financier le principe politique selon lequel le pouvoir doit arrêter le pouvoir. Cette analogie est éclairante, même si elle ne doit pas être poussée trop loin : la séparation ordonnateur/comptable relève davantage d'une technique de contrôle interne que d'une véritable séparation constitutionnelle des pouvoirs.

Le fondement textuel contemporain : l'article 9 du décret GBCP

Aujourd'hui, le principe est consacré par l'article 9, alinéa 1, du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (décret GBCP), qui dispose que « les fonctions d'ordonnateur et de comptable public sont incompatibles ». Cette formulation succède à celle, identique dans son esprit, de l'article 20 du décret du 29 décembre 1962.

L'incompatibilité ainsi posée est d'abord fonctionnelle : une même personne ne peut cumuler les prérogatives d'engagement et de liquidation des dépenses (qui relèvent de l'ordonnateur) avec celles de paiement et d'encaissement (qui incombent au comptable). Mais le texte implique nécessairement une dimension organique : pour garantir que les fonctions ne soient pas confondues, fût-ce involontairement, il faut les confier à des personnes physiques distinctes.

L'alinéa 2 de l'article 9 prolonge cette logique en étendant l'incompatibilité aux liens personnels : les conjoints des ordonnateurs, ou les partenaires liés par un pacte civil de solidarité, ne peuvent exercer les fonctions de comptable auprès de la même personne morale. Cette extension vise à prévenir les conflits d'intérêts au sein du couple. On notera toutefois que le simple concubinage n'est pas visé par le texte, ce qui constitue une lacune régulièrement relevée par la doctrine.

Les prolongements électoraux : inéligibilités et démission d'office

La séparation se prolonge, dans le secteur local, par un régime strict d'inéligibilités prévu par le code électoral. L'objectif est d'empêcher qu'un comptable public puisse siéger dans l'assemblée délibérante qui élit l'exécutif local, lequel est ordonnateur de droit. Si tel était le cas, le comptable se trouverait en situation de redevabilité politique envers l'ordonnateur dont il est censé contrôler les opérations.

L'article L. 231-6 du code électoral prévoit ainsi que ne peuvent être élus conseillers municipaux, dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois, les comptables des deniers communaux agissant en qualité de fonctionnaire. Des règles équivalentes existent pour les élections départementales (article L. 195-1-1°) et régionales (article L. 340-1°).

Le juge administratif annule toute élection intervenue en méconnaissance de ces dispositions. En cas de survenance postérieure à l'élection d'une cause d'inéligibilité, les articles L. 205, L. 236 et L. 341 du code électoral organisent une procédure de démission d'office mise en œuvre par le préfet, statuant par arrêté. L'intéressé dispose d'un délai de dix jours pour former une réclamation devant le tribunal administratif, avec possibilité de recours devant le Conseil d'État, le conseiller restant en fonction jusqu'à la décision définitive.

L'indépendance du comptable : garantie essentielle du système

L'efficacité du principe de séparation repose sur l'indépendance effective du comptable vis-à-vis de l'ordonnateur. Cette indépendance se manifeste à plusieurs niveaux.

Sur le plan statutaire, le comptable public n'est pas, en principe, le subordonné hiérarchique de l'ordonnateur auprès duquel il exerce. Les comptables du Trésor relèvent en dernière instance du ministre chargé des Finances, par l'intermédiaire de la Direction générale des finances publiques (DGFiP). Cette appartenance à une administration distincte de celle de l'ordonnateur local constitue une garantie structurelle.

Sur le plan fonctionnel, le comptable doit pouvoir formuler ses observations et opposer, le cas échéant, un refus de visa (suspension de paiement) sans crainte de représailles. La jurisprudence traditionnelle considérait que le comptable était relevé de son devoir d'obéissance hiérarchique dans l'exercice de ses fonctions de caissier et de payeur, en raison de la responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) qui pesait sur lui. Le Conseil d'État a confirmé cette analyse dans plusieurs décisions, notamment en jugeant que le comptable engage sa responsabilité propre lorsqu'il procède au paiement d'une dépense irrégulière, même sur ordre (CE, 6 octobre 2000, Mme Réby).

Les remises en cause contemporaines et la réforme de 2022

Le principe de séparation fait l'objet de critiques récurrentes depuis les années 1990, nourries par le discours managérial issu du New Public Management. Ses détracteurs lui reprochent d'introduire un formalisme excessif dans les processus de gestion publique, source de rigidité et de lenteur. La logique gestionnaire promeut une plus grande autonomie des managers publics et un allègement des contraintes juridiques pesant sur l'action administrative.

Ces critiques ont conduit à des aménagements significatifs. Le développement du contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD) et du contrôle allégé en partenariat (CAP) a permis de moduler l'intensité des vérifications du comptable en fonction du niveau de risque, sans remettre en cause le principe lui-même. La certification des comptes de l'État, introduite par la LOLF du 1er août 2001 (article 58-5°), a par ailleurs renforcé la dimension qualitative du contrôle comptable.

La réforme la plus profonde est intervenue avec l'ordonnance du 23 mars 2022 instituant un régime de responsabilité unifiée des gestionnaires publics (RUGP). En supprimant la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable au profit d'une responsabilité juridictionnelle commune aux ordonnateurs et aux comptables devant la Cour des comptes, cette réforme ébranle l'un des fondements traditionnels du principe de séparation. En effet, c'est largement la RPP qui justifiait l'indépendance fonctionnelle du comptable et sa dispense d'obéissance hiérarchique. La question de la pérennité et de l'évolution du principe se pose donc avec une acuité renouvelée, même si l'article 9 du décret GBCP demeure en vigueur.

À retenir

• Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, consacré par l'article 9 du décret GBCP du 7 novembre 2012, repose sur une incompatibilité à la fois fonctionnelle et organique des deux catégories d'agents.
• Il poursuit une double finalité de contrôle (détection des irrégularités en amont) et de probité (prévention de la collusion).
• L'incompatibilité s'étend aux conjoints et partenaires pacsés, et se prolonge par des inéligibilités électorales dans le secteur local.
• L'indépendance du comptable vis-à-vis de l'ordonnateur constitue la garantie essentielle de l'effectivité du principe.
• La suppression de la responsabilité personnelle et pécuniaire par la réforme de 2022 (RUGP) renouvelle les interrogations sur le devenir du principe, sans l'avoir formellement abrogé.