Le principe de primauté du droit de l'Union européenne et ses contestations

Les fondements du principe de primauté

Le principe de primauté du droit de l'Union européenne sur les droits nationaux constitue l'un des piliers de l'ordre juridique européen. Il a été consacré par la Cour de justice des Communautés européennes dans l'arrêt fondateur Costa c. ENEL du 15 juillet 1964, dans lequel la Cour a affirmé que le droit communautaire, issu d'une source autonome, ne pouvait se voir opposer un texte interne sans perdre son caractère communautaire. Cette construction prétorienne repose sur l'idée que les États membres ont consenti à un transfert de compétences au profit des institutions européennes, créant ainsi un ordre juridique propre, intégré aux systèmes juridiques nationaux.

La portée de ce principe a été précisée dans l'arrêt Internationale Handelsgesellschaft du 17 décembre 1970, où la Cour a affirmé que la primauté s'exerce y compris à l'encontre des normes constitutionnelles nationales. Cette position a été réaffirmée avec constance, notamment dans l'arrêt Simmenthal du 9 mars 1978, qui impose au juge national d'écarter toute disposition nationale contraire au droit de l'Union, sans attendre l'abrogation de celle-ci par le législateur ou par toute autre voie constitutionnelle.

Il convient de noter que le principe de primauté ne figure pas dans les traités actuels. La Déclaration n° 17 annexée au traité de Lisbonne se borne à rappeler la jurisprudence constante de la Cour de justice, sans lui conférer de base textuelle explicite dans le corps même du traité. Le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe (2004) avait tenté de l'inscrire à l'article I-6, mais l'échec référendaire en France et aux Pays-Bas en 2005 a mis fin à cette tentative de codification.

La constitutionnalisation de l'Union par la voie juridictionnelle

La construction de l'Union européenne emprunte largement à la méthode juridictionnelle, ce qui rapproche son processus de constitutionnalisation de la tradition de common law. La CJUE a joué un rôle moteur en dégageant des principes structurants qui dépassent le cadre d'un simple droit international conventionnel.

Outre la primauté, l'effet direct, consacré dès l'arrêt Van Gend en Loos du 5 février 1963, a permis aux particuliers d'invoquer directement les dispositions du droit européen devant leurs juridictions nationales. La Cour a également développé la protection des droits fondamentaux comme principes généraux du droit communautaire (CJCE, 12 novembre 1969, Stauder), avant que la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ne devienne juridiquement contraignante avec le traité de Lisbonne en 2009.

Cette constitutionnalisation s'est aussi manifestée par l'affirmation de l'autonomie de l'ordre juridique européen (CJUE, avis 2/13 du 18 décembre 2014, refusant l'adhésion de l'UE à la CEDH dans les conditions négociées), par le développement du contrôle de l'État de droit (article 2 TUE) et par la consécration du principe de coopération loyale (article 4§3 TUE).

L'arrêt du Tribunal constitutionnel polonais du 7 octobre 2021

Le Tribunal constitutionnel polonais, saisi par le Premier ministre Mateusz Morawiecki, a rendu le 7 octobre 2021 une décision déclarant plusieurs dispositions des traités européens (articles 1er et 19 TUE, article 267 TFUE) incompatibles avec la Constitution polonaise dans l'interprétation qu'en donne la CJUE. Le Tribunal a notamment estimé que les juridictions européennes excédaient les compétences transférées par la Pologne lorsqu'elles contrôlaient l'organisation du système judiciaire national.

Cette décision s'inscrit dans le contexte des réformes judiciaires engagées par le parti Droit et Justice (PiS) depuis 2015, qui ont conduit à une mise sous tutelle politique du pouvoir judiciaire polonais. La Commission européenne avait déclenché dès 2017 la procédure de l'article 7§1 TUE pour risque de violation grave de l'État de droit, une première dans l'histoire de l'Union. La CJUE avait par ailleurs condamné la Pologne à plusieurs reprises pour atteinte à l'indépendance judiciaire (CJUE, 24 juin 2019, Commission c. Pologne, C-619/18, concernant la mise à la retraite anticipée des juges de la Cour suprême ; CJUE, 15 juillet 2021, Commission c. Pologne, C-791/19, sur la chambre disciplinaire).

L'arrêt du 7 octobre 2021 a donc constitué une réponse directe à ces condamnations, le Tribunal constitutionnel contestant la compétence même de la CJUE pour statuer sur l'organisation judiciaire, considérée comme relevant de la souveraineté nationale exclusive.

Les précédents de contestation de la primauté par les cours constitutionnelles nationales

La décision polonaise ne constitue pas un cas isolé, même si elle se distingue par sa radicalité. Plusieurs cours constitutionnelles ont, au fil des décennies, posé des réserves de constitutionnalité face au droit de l'Union.

La Cour constitutionnelle fédérale allemande (Bundesverfassungsgericht) a développé dès l'arrêt Solange I (1974) une doctrine de contrôle résiduel, acceptant la primauté sous réserve d'une protection équivalente des droits fondamentaux au niveau européen. Cette position a évolué vers une coopération plus confiante avec Solange II (1986), mais la Cour de Karlsruhe a maintenu sa réserve de compétence (Kompetenz-Kompetenz), notamment dans les décisions Maastricht (1993) et Lisbonne (2009). Plus récemment, l'arrêt du 5 mai 2020 sur le programme PSPP de la BCE a constitué un acte de défiance sans précédent, la Cour allemande qualifiant un arrêt de la CJUE d'ultra vires.

Le Conseil constitutionnel français a quant à lui reconnu dans sa décision du 10 juin 2004 (n° 2004-496 DC) que la transposition des directives européennes constituait une exigence constitutionnelle découlant de l'article 88-1 de la Constitution, tout en réservant l'hypothèse d'une disposition contraire à une règle ou un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France. Cette notion d'identité constitutionnelle a été reprise et précisée par le Conseil d'État dans sa décision French Data Network du 21 avril 2021.

La Cour constitutionnelle italienne, dans l'arrêt Frontini (1973), puis dans la jurisprudence des controlimiti, a également posé des limites à la primauté en protégeant les principes suprêmes de l'ordre constitutionnel italien.

Ce qui distingue la décision polonaise des réserves classiques

La différence fondamentale entre la position polonaise et les réserves formulées par les autres cours constitutionnelles réside dans l'intention et le contexte. Les réserves allemande, française ou italienne s'inscrivent dans un dialogue juridictionnel constructif : elles posent des limites théoriques tout en maintenant une coopération effective avec la CJUE. Ces réserves n'ont jamais été utilisées pour bloquer l'application concrète du droit de l'Union.

La décision polonaise, en revanche, s'inscrit dans une stratégie politique délibérée visant à soustraire les réformes judiciaires au contrôle européen. Le Tribunal constitutionnel polonais lui-même, dont la composition a été profondément modifiée par le pouvoir en place, souffre d'un déficit de légitimité : la Commission de Venise du Conseil de l'Europe et le Parlement européen ont à plusieurs reprises dénoncé les irrégularités dans la nomination de ses membres (notamment la crise des juges "surnuméraires" de 2015).

L'arrêt du 7 octobre 2021 ne constitue donc pas une simple réserve de constitutionnalité mais bien une rupture avec le principe de coopération loyale, perçue par les institutions européennes comme une menace existentielle pour l'ordre juridique de l'Union.

À retenir

• Le principe de primauté, d'origine jurisprudentielle (CJCE, 1964, Costa c. ENEL), s'impose à toutes les normes nationales y compris constitutionnelles selon la CJUE, mais ne figure pas expressément dans les traités.
• La constitutionnalisation de l'UE repose largement sur le travail de la CJUE (effet direct, droits fondamentaux, autonomie de l'ordre juridique), ce qui la rend vulnérable aux contestations juridictionnelles nationales.
• L'arrêt du Tribunal constitutionnel polonais du 7 octobre 2021 déclare des dispositions des traités européens incompatibles avec la Constitution polonaise, dans le contexte des réformes judiciaires contestées du parti PiS.
• Plusieurs cours constitutionnelles (Allemagne, France, Italie) ont posé des réserves de constitutionnalité, mais dans un esprit de dialogue, contrairement à la démarche polonaise qui vise à bloquer le contrôle européen.
• La singularité de la position polonaise réside dans son instrumentalisation politique et dans le déficit de légitimité du Tribunal constitutionnel lui-même.