Le principe de primauté du droit de l'UE et sa réception dans l'ordre juridique français

Le principe de primauté du droit de l'Union européenne sur les droits nationaux constitue la clé de voûte de l'ordre juridique européen. Dégagé par la Cour de justice dès 1964, ce principe n'a jamais été formellement inscrit dans les traités, ce qui en fait l'un des principes les plus contestés et les plus fascinants du droit constitutionnel européen. Sa réception dans l'ordre juridique français illustre parfaitement les tensions entre logique d'intégration et suprématie constitutionnelle.

L'affirmation prétorienne du principe de primauté

Le principe de primauté trouve son acte de naissance dans l'arrêt Costa c. ENEL (CJCE, 15 juillet 1964, aff. 6/64). M. Costa, actionnaire de la société Edison Volta nationalisée par l'État italien, conteste sa facture d'électricité auprès de l'ENEL, l'entreprise publique nouvellement créée. Le juge de paix de Milan saisit la Cour de justice d'une question préjudicielle. La Cour y affirme que le droit communautaire constitue un ordre juridique propre, intégré au système juridique des États membres, qui s'impose à leurs juridictions. Elle souligne que les États ont "limité leurs droits souverains" et que le droit du traité "ne pourrait, en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu'il soit".

Cette jurisprudence fondatrice repose sur une logique structurelle : la primauté est présentée comme une condition d'existence du droit communautaire. Si chaque État pouvait faire prévaloir ses normes internes, l'uniformité d'application du droit communautaire serait compromise et l'ordre juridique européen perdrait sa cohérence. La Cour développe progressivement quatre éléments structurants du principe. D'abord, la primauté est une condition existentielle du droit communautaire. Ensuite, elle se justifie par la "nature propre" de cet ordre juridique nouveau (CJCE, 13 novembre 1964, aff. 90/63 et 91/63, Commission c. Luxembourg et Belgique). En outre, elle s'étend à toute norme nationale, y compris constitutionnelle, comme l'affirme l'arrêt Internationale Handelsgesellschaft (1970). Enfin, elle impose aux juges nationaux une obligation de mise en oeuvre, comme le précise l'arrêt Simmenthal (CJCE, 9 mars 1978, aff. 106/77), qui commande au juge national de laisser inappliquée toute norme interne contraire au droit communautaire, sans attendre son abrogation préalable.

La qualification des traités comme "charte constitutionnelle"

La Cour de justice ne s'est pas contentée d'affirmer la primauté du droit communautaire. Elle a progressivement assimilé les traités à un véritable droit constitutionnel. Dès 1977, dans l'avis 1/76 du 26 avril 1977, elle qualifie le traité de "constitution interne de la Communauté". L'arrêt Parti écologiste Les Verts (CJCE, 23 avril 1986, aff. 294/83) approfondit cette qualification en énonçant que "la Communauté économique européenne est une Communauté de droit en ce sens que, ni ses États membres, ni ses institutions n'échappent au contrôle de la conformité de leurs actes à la charte constitutionnelle de base qu'est le traité". Cette expression de "charte constitutionnelle de base" sera reprise dans l'avis 2/13 de 2014 relatif à l'adhésion de l'UE à la CEDH.

Cette constitutionnalisation prétorienne des traités est remarquable car elle procède d'une auto-qualification par le juge, sans habilitation textuelle explicite. Elle illustre le rôle moteur de la CJUE dans la construction d'un ordre constitutionnel européen, au-delà de ce que les États avaient initialement consenti.

Le refus persistant d'inscrire la primauté dans les traités

Malgré son caractère fondamental, le principe de primauté n'a jamais été inscrit dans le droit primaire. L'article I-6 du traité constitutionnel stipulait que "la constitution et le droit adopté par les institutions de l'Union priment le droit des États membres". Le Conseil constitutionnel français avait même jugé cette disposition conforme à la Constitution (décision n° 2004-505 DC, 19 novembre 2004), considérant qu'elle ne faisait que reprendre la jurisprudence existante. Mais le rejet du traité constitutionnel a emporté avec lui cette constitutionnalisation. Le traité de Lisbonne se contente d'une Déclaration n° 17 rappelant que "selon une jurisprudence constante de la CJUE, les traités et le droit adopté par l'Union priment le droit des États membres". Un avis du service juridique du Conseil y est annexé, précisant que l'absence d'inscription formelle "ne modifiera en rien l'existence de ce principe".

Ce refus récurrent traduit la réticence des États à reconnaître formellement une limitation de leur souveraineté, tout en acceptant de facto cette limitation dans la pratique juridique quotidienne.

La réception en France : une acceptation progressive et conditionnelle

La réception du principe de primauté dans l'ordre juridique français a été particulièrement laborieuse, révélant les résistances propres à un système fondé sur l'affirmation que "tout procède de la Constitution".

Le juge judiciaire a accepté relativement tôt la primauté du droit communautaire sur les lois, même postérieures. L'arrêt Société des cafés Jacques Vabre (Cour de cassation, chambre mixte, 24 mai 1975) reconnaît la supériorité des traités sur les lois internes en s'appuyant sur l'article 55 de la Constitution. Le juge judiciaire écarte ainsi une loi douanière française postérieure au traité de Rome.

Le juge administratif a été beaucoup plus réticent. Jusqu'en 1989, le Conseil d'État appliquait la théorie de la "loi-écran" (issue de l'arrêt Semoules de France, CE, Sect., 1er mars 1968) : lorsqu'une loi postérieure à un traité s'interposait, le juge administratif refusait de contrôler la compatibilité de cette loi avec le traité, au motif que la loi exprimait la volonté la plus récente du législateur. L'arrêt Nicolo (CE, Ass., 20 octobre 1989) opère un revirement historique : le Conseil d'État accepte désormais de faire prévaloir un traité sur une loi postérieure. Cette jurisprudence sera étendue aux règlements communautaires (CE, 24 septembre 1990, Boisdet) et aux directives (CE, Ass., 28 février 1992, SA Rothmans International France et SA Philip Morris France).

La question constitutionnelle : primauté contre suprématie

La question la plus épineuse concerne l'articulation entre la primauté du droit de l'Union et la suprématie de la Constitution dans l'ordre interne. La jurisprudence du Conseil d'État a évolué à travers trois arrêts majeurs qui dessinent une position nuancée.

L'arrêt Sarran (CE, Ass., 30 octobre 1998) pose le principe que "les engagements internationaux n'ont pas, dans l'ordre interne, d'autorité supérieure à celle des dispositions constitutionnelles". L'arrêt Deprez et Baillard (CE, 5 janvier 2005) précise que la primauté du droit externe ne se traduit que par une "priorité d'application" dans l'ordre interne, sans remettre en cause la suprématie constitutionnelle. L'arrêt Arcelor (CE, Ass., 8 février 2007) propose un mécanisme sophistiqué de conciliation : lorsqu'est invoquée la méconnaissance d'un principe constitutionnel par un acte réglementaire transposant une directive, le juge administratif recherche d'abord si ce principe a un équivalent dans l'ordre juridique communautaire. Dans l'affirmative, il vérifie si la directive respecte cet équivalent, au besoin en saisissant la CJUE d'une question préjudicielle. En l'absence d'équivalent, le juge examine directement la constitutionnalité de l'acte contesté.

Cette construction jurisprudentielle permet de maintenir l'affirmation de la suprématie constitutionnelle tout en respectant, dans la pratique, les exigences de la primauté du droit de l'Union. L'article 88-1 de la Constitution fonde constitutionnellement la primauté du droit de l'Union sur le droit interne, y compris constitutionnel, sous réserve de l'absence de contrariété à une disposition constitutionnelle "expresse", c'est-à-dire une règle inhérente à l'identité constitutionnelle de la France.

Les résistances des cours constitutionnelles nationales

La France n'est pas le seul État membre où le principe de primauté suscite des tensions. La Cour constitutionnelle fédérale allemande (Bundesverfassungsgericht) a développé une jurisprudence de contrôle ultra vires, culminant avec l'arrêt Weiss/PSPP (30 juin 2020) par lequel elle a estimé que la CJUE avait outrepassé les compétences transférées. Dès l'arrêt Solange I (1974), puis Solange II (1986), et surtout dans sa décision relative au traité de Lisbonne (30 juin 2009), la Cour de Karlsruhe a affirmé la primauté de la Loi fondamentale et l'existence d'un noyau d'identité constitutionnelle intangible.

Le cas le plus radical est celui du Tribunal constitutionnel polonais qui, dans son arrêt du 7 octobre 2021 (affaire K 3/21), a déclaré certaines dispositions des traités de l'UE incompatibles avec la Constitution polonaise. Contrairement aux décisions allemandes qui se limitaient à un contrôle ultra vires portant sur des actes d'institutions européennes, la juridiction polonaise a directement remis en cause la conformité constitutionnelle des traités eux-mêmes, franchissant un seuil inédit dans la contestation de la primauté.

À retenir

• Le principe de primauté, dégagé par l'arrêt Costa c. ENEL (1964), affirme la supériorité du droit de l'Union sur tout droit national, y compris constitutionnel selon la CJUE.
• Ce principe n'est inscrit dans aucun traité : le traité de Lisbonne se limite à une Déclaration n° 17 rappelant la jurisprudence constante.
• En France, le juge judiciaire a accepté la primauté dès 1975 (Jacques Vabre), le juge administratif en 1989 (Nicolo), mais la question constitutionnelle reste résolue de manière pragmatique (Arcelor, 2007).
• L'article 88-1 de la Constitution fonde la primauté du droit de l'Union, sous réserve du respect de l'identité constitutionnelle de la France.
• Les cours constitutionnelles nationales (allemande, polonaise) constituent les principaux obstacles à l'acceptation pleine de la primauté, comme l'illustrent les arrêts Lisbonne (2009), Weiss (2020) et l'arrêt polonais du 7 octobre 2021.