Le pouvoir juridictionnel sous la Ve République : organisation, indépendance et compétences

La Constitution de 1958 a instauré un système juridictionnel original qui, sans reprendre exactement la tripartition de Montesquieu, organise un véritable pouvoir juridique chargé de faire respecter le droit. Ce pouvoir, longtemps minoré par les constituants qui réservaient le qualificatif de "pouvoir" aux seules institutions issues du suffrage universel, s'est progressivement affirmé comme un contre-pouvoir essentiel à l'équilibre institutionnel.

Le refus initial d'un "pouvoir" judiciaire et son dépassement

Les rédacteurs de la Constitution de 1958 ont délibérément choisi de qualifier la justice judiciaire d'"autorité judiciaire" (articles 64 et suivants de la Constitution) plutôt que de "pouvoir judiciaire". Ce choix terminologique, loin d'être anodin, traduit une conception rousseauiste de la légitimité politique selon laquelle seul le suffrage universel fonde le pouvoir. Dans cette perspective, les institutions judiciaires, dont les membres ne sont pas élus, ne sauraient prétendre au rang de "pouvoir".

Cette conception apparaît aujourd'hui largement dépassée. La démocratie contemporaine ne se réduit pas à la seule élection des gouvernants : elle suppose également que ceux-ci respectent le droit. C'est précisément cette fonction de garantie qui confère aux institutions juridictionnelles leur légitimité propre, distincte de la légitimité électorale mais tout aussi fondamentale. Le doyen Vedel avait d'ailleurs souligné que la soumission du pouvoir au droit constitue l'essence même de l'État de droit, indépendamment du mode de désignation de ceux qui en assurent le respect.

La dualité juridictionnelle constitutionnalisée

Le système juridictionnel français se caractérise par une dualité de juridictions dont les fondements historiques remontent à la loi des 16 et 24 août 1790 et au décret du 16 fructidor an III. Cette dualité ne découle pas, contrairement à ce qu'ont prétendu les révolutionnaires, du principe de séparation des pouvoirs. La preuve en est que des États appliquant rigoureusement ce principe, comme les États-Unis, ne connaissent pas de juridictions administratives distinctes.

Le Conseil constitutionnel a constitutionnalisé indirectement cette dualité par deux décisions majeures. La décision du 22 juillet 1980 (Validation d'actes administratifs) a consacré, sur le fondement d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République, l'indépendance de la juridiction administrative. La décision du 23 janvier 1987 (Conseil de la concurrence) a ensuite reconnu au juge administratif une sphère irréductible de compétences portant sur le contentieux de l'annulation des décisions prises par les personnes publiques dans l'exercice de leurs prérogatives de puissance publique.

Cette constitutionnalisation a des conséquences pratiques considérables : le pouvoir politique ne peut plus, par une simple loi, supprimer le Conseil d'État ni fusionner les deux ordres de juridictions, comme il en eut la tentation lors de la guerre d'Algérie après l'arrêt Canal du 19 octobre 1962.

L'indépendance juridictionnelle et ses garanties

L'indépendance des juridictions constitue un principe constitutionnel dont les implications sont multiples. Pour les magistrats du siège, elle se traduit par le principe d'inamovibilité (article 64, alinéa 4 de la Constitution) : un magistrat du siège ne peut recevoir sans son consentement une affectation nouvelle, même en avancement (décision n° 67-31 DC du 26 janvier 1967, Statut de la magistrature).

La situation des magistrats du parquet est plus complexe. Bien qu'ils fassent partie de l'autorité judiciaire en droit français, ils sont placés sous la subordination hiérarchique du garde des Sceaux. Le Conseil constitutionnel a précisé que leur indépendance, formalisée par le libre exercice de leur action devant les juridictions, devait se concilier avec les prérogatives gouvernementales découlant de l'article 20 de la Constitution (décision n° 2017-680 QPC du 8 décembre 2017). Cette position contraste avec celle de la Cour européenne des droits de l'homme qui, dans l'arrêt Moulin c. France du 23 novembre 2010, a considéré que les membres du parquet français ne présentaient pas les garanties d'indépendance requises pour être qualifiés de "magistrats" au sens de l'article 5§3 de la Convention.

Pour les membres du Conseil d'État, l'indépendance a été discutée au motif qu'ils ne sont pas formellement des magistrats. Certains conseillers d'État ont même défendu cette particularité, estimant être mieux à même de peser sur leur propre statut s'il demeure défini par voie réglementaire. Néanmoins, comme l'a relevé la doctrine (Chapus, Odent), l'indépendance de la juridiction administrative postule nécessairement celle de ses membres.

Les lois de validation : un contrôle constitutionnel resserré

Les lois de validation d'actes administratifs, par lesquelles le législateur entérine rétroactivement des actes annulés par le juge, posent un problème constitutionnel aigu au regard de la séparation des pouvoirs. Le Conseil constitutionnel a admis leur principe sous réserve qu'elles répondent à un intérêt général suffisant (décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980).

Sous l'influence déterminante de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 28 octobre 1999, Zielinski, Pradal et autres c. France), le contrôle constitutionnel s'est considérablement resserré. Le Conseil exige désormais un "motif impérieux d'intérêt général", reprenant ainsi la terminologie strasbourgeoise. La décision n° 2013-366 QPC du 14 février 2014 (SELARL PJA) illustre cette exigence renforcée en n'admettant la validation que lorsqu'elle vise à mettre fin à une incertitude juridique source d'un abondant contentieux. Ce dialogue des juges témoigne de l'européanisation croissante du contrôle de constitutionnalité.

Les réserves de compétence du juge judiciaire

La Constitution attribue à l'autorité judiciaire deux réserves de compétence fondamentales. L'article 66, alinéa 2, lui confie la mission de "gardienne de la liberté individuelle", ce qui implique que toute mesure privative de liberté (par opposition à une mesure simplement restrictive) doit être placée sous le contrôle du juge judiciaire. Cette distinction entre mesures privatives et restrictives a été précisée par la jurisprudence constitutionnelle, notamment à propos des assignations à résidence dans le cadre de l'état d'urgence (décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015).

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a consacré l'autorité judiciaire comme "gardienne de la propriété privée immobilière" sur le fondement d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République (décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989). En matière d'expropriation, cette garantie impose que le transfert de propriété soit prononcé et l'indemnisation fixée par le juge judiciaire, conformément à l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

À retenir

• La Constitution de 1958 qualifie la justice judiciaire d'"autorité" et non de "pouvoir", reflet d'une conception rousseauiste de la légitimité que la pratique a largement dépassée.
• La dualité juridictionnelle a été constitutionnalisée par les décisions du 22 juillet 1980 (indépendance de la juridiction administrative) et du 23 janvier 1987 (compétence irréductible du juge administratif).
• L'inamovibilité des magistrats du siège et l'indépendance (limitée) des magistrats du parquet constituent les deux faces d'un même principe d'indépendance juridictionnelle.
• Les lois de validation sont soumises à un contrôle de plus en plus strict, exigeant un "motif impérieux d'intérêt général" sous l'influence convergente du Conseil constitutionnel et de la CEDH.
• Le juge judiciaire bénéficie de réserves constitutionnelles de compétence en matière de liberté individuelle (article 66 C.) et de propriété privée immobilière.