Le gouvernement sous la Ve République : nomination, protection et pouvoirs

La nomination du Premier ministre : entre droit et politique

La Constitution confie au président de la République un pouvoir de nomination du Premier ministre juridiquement discrétionnaire (article 8, alinéa 1). Toutefois, ce pouvoir est en réalité encadré par des contraintes politiques considérables tenant à la nature parlementaire du régime : le Premier ministre doit pouvoir obtenir et conserver la confiance de l'Assemblée nationale.

La Ve République a connu une grande diversité de profils de Premiers ministres. Certains sont des "hommes de confiance" du président (Michel Debré en 1958, Georges Pompidou en 1962, Alain Juppé en 1995). D'autres s'imposent par leur poids politique sans partager nécessairement les vues du chef de l'État (Jacques Chaban-Delmas en 1969, Michel Rocard en 1988). En période de cohabitation, le président est contraint de nommer le leader de la majorité parlementaire opposée. En l'absence de majorité absolue, comme après les élections de 2024, émergent des Premiers ministres de "coalition" (Michel Barnier, François Bayrou) choisis pour leur capacité à ne pas être censurés plutôt que pour un soutien positif de l'Assemblée.

Deux femmes ont exercé la fonction : Édith Cresson (1991) et Élisabeth Borne (2022). Laurent Fabius (37 ans en 1984) et Gabriel Attal (34 ans en 2024) se distinguent comme les plus jeunes titulaires de la fonction. En pratique, le président s'est arrogé un pouvoir de révocation du Premier ministre que la Constitution ne lui reconnaît pas expressément : le seul Premier ministre ayant véritablement démissionné de son propre chef est Jacques Chirac en 1976.

La nomination des autres membres du gouvernement

Les ministres (ministres d'État, ministres, ministres délégués, secrétaires d'État) sont nommés par le président de la République "sur proposition du Premier ministre" (article 8, alinéa 2). Le décret de nomination requiert la double signature du président et du Premier ministre. En pratique, le président exerce une influence déterminante dans le choix des titulaires des ministères de souveraineté (Défense, Justice, Intérieur, Affaires étrangères, Économie, Éducation). Même en période de cohabitation, le président a pu exercer un veto sur certaines personnalités.

Une convention constitutionnelle s'est établie sous les présidences successives depuis Jacques Chirac, exigeant que les membres du gouvernement se consacrent exclusivement à leur fonction ministérielle en renonçant à leurs mandats locaux. Cette convention a été remise en cause par François Bayrou en 2024, qui a conservé ses fonctions de maire de Pau et de président de la communauté d'agglomération, au nom d'une conception girondine et décentralisatrice du pouvoir.

L'incompatibilité entre fonctions ministérielles et parlementaires

L'article 23 de la Constitution pose le principe de l'incompatibilité entre les fonctions de membre du gouvernement et le mandat parlementaire. Cette règle, nouvelle par rapport aux IIIe et IVe Républiques où le cumul était la norme, traduit la volonté du constituant de 1958 d'assurer la séparation des pouvoirs et d'émanciper le gouvernement vis-à-vis du Parlement.

Le régime du remplacement du parlementaire devenu ministre a été assoupli par la loi organique du 13 janvier 2009 : désormais, à la fin de ses fonctions gouvernementales, l'ancien ministre retrouve automatiquement son siège parlementaire, le suppléant étant tenu de le lui céder. Auparavant, le retour au Parlement nécessitait une élection partielle, ce qui dissuadait les démissions du gouvernement.

L'absence d'investiture parlementaire obligatoire

Contrairement aux régimes parlementaires classiques et à la pratique des IIIe et IVe Républiques où le gouvernement devait obtenir l'investiture du Parlement pour entrer en fonction, l'article 49, alinéa 1 de la Constitution dispose que "le Premier ministre engage devant l'Assemblée nationale la responsabilité du gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale". Cette formulation n'impose pas un vote de confiance préalable à l'entrée en fonction.

La pratique s'est révélée fluctuante. De 1962 à 1973, aucun gouvernement n'a sollicité de vote de confiance initial. Depuis 1973, les gouvernements disposant d'une majorité claire ont généralement sollicité un tel vote pour marquer le soutien de l'Assemblée. En revanche, les gouvernements disposant d'une majorité relative ou incertaine ont évité ce vote (gouvernements Rocard, Cresson, Bérégovoy ; gouvernements Borne, Attal, Barnier, Bayrou). Il s'est ainsi instauré un système de "présomption de confiance" : le gouvernement est réputé bénéficier de la confiance de l'Assemblée tant qu'une motion de censure n'est pas votée.

La responsabilité pénale des ministres et la Cour de justice de la République

La responsabilité pénale des membres du gouvernement a été profondément réformée par la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993, consécutive au scandale du "sang contaminé par le virus du SIDA". Sous l'ancien régime, les ministres étaient jugés pour les actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions par la Haute Cour de justice, composée exclusivement de parlementaires, qui n'avait jamais été effectivement saisie.

L'article 68-1 aligne désormais la responsabilité pénale des ministres sur le droit commun quant aux infractions et aux peines. Toutefois, une juridiction d'exception subsiste : la Cour de justice de la République (CJR), composée de douze parlementaires et trois magistrats de la Cour de cassation. Sa saisine est filtrée par une commission des requêtes. Ses arrêts sont susceptibles de pourvoi en cassation.

Le procès le plus célèbre de la CJR est celui de l'affaire du sang contaminé, où le Premier ministre Laurent Fabius et la ministre Georgina Dufoix ont été relaxés, tandis que le secrétaire d'État Edmond Hervé a été condamné mais dispensé de peine. La CJR est critiquée pour sa clémence, la complexité de sa procédure et le principe même d'une juridiction d'exception jugée contraire à l'égalité devant la justice. Sa suppression au profit de la Cour d'appel de Paris est régulièrement proposée, notamment par le projet de révision constitutionnelle de 2018 qui n'a pas abouti.

Un débat récurrent porte sur la confusion entre responsabilité pénale et responsabilité politique. L'affaire du sang contaminé comme celle de la gestion du Covid-19 illustrent cette difficulté : les manquements reprochés aux ministres relèvent souvent davantage de choix politiques que de fautes pénales, mais le dysfonctionnement de la responsabilité politique sous la Ve République conduit à recourir à la voie pénale comme palliatif.

Les pouvoirs constitutionnels du gouvernement et du Premier ministre

Les articles 20 et 21 de la Constitution définissent le rôle du gouvernement et de son chef de manière ambitieuse. L'article 20, alinéa 1 dispose que "le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation", tandis que l'article 21, alinéa 1 prévoit que "le Premier ministre dirige l'action du gouvernement". Le gouvernement dispose de l'administration et de la force armée (article 20, alinéa 2). Le Premier ministre est désigné comme "responsable de la défense nationale" (article 21, alinéa 1), ce qui crée une zone de chevauchement avec la qualité de "chef des armées" du président (article 15). Le Conseil constitutionnel a tenté de concilier ces compétences en indiquant que "le gouvernement décide, sous l'autorité du président de la République, de l'emploi de la force armée" (CC, déc. n° 2014-432 QPC, 28 novembre 2014).

Le Premier ministre exerce un pouvoir réglementaire d'exécution des lois par décrets et dispose d'un pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires sous réserve des compétences présidentielles de l'article 13. Le Secrétariat général du gouvernement (SGG), organisme non inscrit dans la Constitution mais essentiel, assure la coordination interministérielle et constitue la véritable "salle des machines" de l'appareil gouvernemental.

La subordination pratique au président hors cohabitation

Hors période de cohabitation, la pratique présidentialiste réduit considérablement l'autonomie du Premier ministre et de son gouvernement. Le chef du gouvernement apparaît alors comme le "chef d'état-major" du président, chargé d'exécuter et d'expliquer devant le Parlement et l'opinion la politique décidée à l'Élysée. En cas de difficulté, il fait office de "fusible" ou de "paratonnerre", endossant l'impopularité et démissionnant pour préserver le chef de l'État.

Cette subordination n'est cependant pas absolue. Le Premier ministre et ses services à l'hôtel de Matignon constituent le "cœur de la machine de l'État" et disposent d'une marge d'autonomie réelle, voire d'un "domaine réservé" propre sur certains sujets comme le statut de la Corse ou de la Nouvelle-Calédonie. En période de cohabitation, le Premier ministre recouvre la plénitude des pouvoirs que lui reconnaît la Constitution, tirant sa légitimité directement de l'Assemblée nationale.

À retenir

• Le Premier ministre est juridiquement nommé de manière discrétionnaire par le président, mais politiquement contraint par la nécessité d'obtenir la confiance de l'Assemblée nationale.
• L'incompatibilité entre fonctions ministérielles et mandat parlementaire (art. 23) est une innovation de la Ve République qui émancipe le gouvernement du Parlement.
• Il n'existe pas d'investiture obligatoire : un système de "présomption de confiance" s'est instauré en pratique.
• La CJR, créée en 1993 après l'affaire du sang contaminé, est régulièrement critiquée et sa suppression proposée.
• Hors cohabitation, le Premier ministre est subordonné au président ; en cohabitation, il retrouve la plénitude de ses pouvoirs constitutionnels.