Le Défenseur des droits : un contre-pouvoir non juridictionnel à statut constitutionnel

Aux côtés des institutions juridictionnelles, la Constitution de 1958 a intégré, à la suite de la révision du 23 juillet 2008, un organe non juridictionnel chargé de la protection des droits fondamentaux : le Défenseur des droits (article 71-1 de la Constitution). Cette institution, inspirée du Defensor del Pueblo espagnol plus que de l'ombudsman scandinave, occupe une place singulière dans l'architecture constitutionnelle française.

Genèse et filiation institutionnelle

Le Défenseur des droits est le fruit d'une rationalisation institutionnelle. Sa création a entraîné la fusion de quatre autorités administratives indépendantes préexistantes : le Médiateur de la République (créé en 1973 sur le modèle scandinave), la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE, créée en 2004), le Défenseur des enfants (créé en 2000) et la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS, créée en 2000).

Le constituant a choisi de s'inspirer du modèle espagnol du Defensor del Pueblo, institué par la Constitution de 1978, dont la mission est de défendre les droits fondamentaux des citoyens face à l'administration. Ce choix distingue l'institution française de l'ombudsman nordique traditionnel, dont la fonction est davantage centrée sur la bonne administration que sur la protection des droits fondamentaux. On peut également le rapprocher du Provedor de Justiça portugais (Constitution de 1976) ou du Médiateur européen institué par le traité de Maastricht.

Statut et garanties d'indépendance

Le Défenseur des droits bénéficie du statut d'autorité publique indépendante à statut constitutionnel, ce qui le distingue des simples autorités administratives indépendantes de rang législatif. Son indépendance est garantie par plusieurs mécanismes. Il est nommé par le président de la République, mais cette nomination est soumise à l'avis préalable des commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat, qui peuvent s'y opposer à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, conformément à la procédure de l'article 13 de la Constitution révisé en 2008.

Son mandat de six ans non renouvelable constitue une garantie supplémentaire d'indépendance en le préservant de toute tentation de complaisance à l'égard de l'autorité de nomination. Ce mandat est en outre incompatible avec tout mandat électif, toute fonction gouvernementale et toute activité professionnelle.

Missions et pouvoirs

La loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 précise les missions du Défenseur des droits, qui s'articulent autour de quatre domaines : la défense des droits des usagers des services publics, la défense et la promotion des droits de l'enfant, la lutte contre les discriminations et la promotion de l'égalité, le respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité.

Le Défenseur peut être saisi directement par toute personne s'estimant lésée dans ses droits par le fonctionnement d'un organisme investi d'une mission de service public. Il peut également se saisir d'office. Ses pouvoirs se déclinent en recommandations individuelles et générales, en propositions de réforme législative ou réglementaire, et en observations devant les juridictions. Il peut formuler des injonctions aux organismes mis en cause et proposer des transactions.

Bilan et limites

L'institution a su, par son action notamment en matière de lutte contre les discriminations, acquérir une légitimité certaine. Ses rapports annuels (par exemple sur l'usage des armes de force intermédiaire en 2013, sur l'accès aux droits fondamentaux des exilés en 2015, ou sur les droits fondamentaux des étrangers en 2016) constituent des contributions reconnues au débat public.

Néanmoins, l'efficacité du Défenseur des droits demeure limitée par l'absence de pouvoir de contrainte. Ses recommandations ne lient pas les administrations destinataires. Le nombre de saisines, bien qu'en augmentation constante, reste en deçà de ce que la diversité des situations de violation des droits laisserait attendre. Les moyens humains et financiers mis à sa disposition sont régulièrement jugés insuffisants au regard de l'étendue de ses compétences. En définitive, le Défenseur des droits exerce une magistrature d'influence dont la portée dépend largement de l'autorité personnelle de son titulaire et de sa capacité à mobiliser l'opinion.

À retenir

• Le Défenseur des droits, créé par la révision constitutionnelle de 2008 (article 71-1 C.), est une autorité publique indépendante à statut constitutionnel, inspirée du Defensor del Pueblo espagnol.
• Il résulte de la fusion de quatre AAI préexistantes (Médiateur, HALDE, Défenseur des enfants, CNDS).
• Son indépendance est garantie par un mandat de six ans non renouvelable et un droit de veto des commissions parlementaires à la majorité des 3/5.
• Ses missions couvrent quatre domaines : droits des usagers, droits de l'enfant, lutte contre les discriminations, déontologie de la sécurité.
• Son efficacité reste limitée par l'absence de pouvoir de contrainte, faisant de lui une magistrature d'influence.