Le contrôle financier interne : séparation des ordonnateurs et des comptables publics

Le contrôle financier constitue le troisième mécanisme de contrôle interne à l'administration. Il vise à garantir la régularité de l'emploi des deniers publics et repose sur un principe fondamental du droit budgétaire français : la séparation des ordonnateurs et des comptables.

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

Ce principe, hérité du décret impérial du 31 mai 1862 sur la comptabilité publique, constitue l'une des pierres angulaires des finances publiques françaises. Il repose sur une distinction fonctionnelle entre deux catégories d'agents. Les ordonnateurs sont les agents qui décident des dépenses et des recettes : ils engagent, liquident et ordonnancent les dépenses publiques. Les comptables publics sont les agents qui exécutent matériellement les opérations financières : ils procèdent au paiement effectif des dépenses et à l'encaissement des recettes.

Ce principe d'incompatibilité des fonctions vise à établir un contrôle mutuel. L'ordonnateur ne peut manier les fonds publics, et le comptable ne peut décider des dépenses. La règle est posée aujourd'hui par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit décret GBCP), qui a remplacé le décret du 29 décembre 1962.

Les contrôles exercés par le comptable public

Le comptable public exerce un contrôle de régularité avant de procéder au paiement d'une dépense. Ce contrôle porte sur plusieurs éléments : l'exacte imputation budgétaire des crédits (la dépense est-elle bien rattachée au bon programme et à la bonne action au sens de la LOLF), la disponibilité des crédits (l'enveloppe budgétaire n'est-elle pas épuisée), l'existence des pièces justificatives requises par la nomenclature applicable, et la validité de la créance (le service a-t-il bien été fait, le créancier est-il bien celui désigné).

Ce contrôle a été profondément remanié par la LOLF du 1er août 2001, entrée en vigueur le 1er janvier 2006, qui a substitué une logique de performance et de responsabilisation des gestionnaires à l'ancienne logique de moyens. Le décret du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l'État, puis le décret GBCP du 7 novembre 2012, ont adapté le contrôle financier à cette nouvelle architecture budgétaire.

Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM), placé sous l'autorité du ministre chargé du budget, exerce désormais un contrôle modulé selon les enjeux financiers et les risques identifiés. Les actes de faible montant peuvent faire l'objet d'un contrôle allégé, tandis que les engagements les plus importants sont soumis à un visa préalable du CBCM.

La responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics

L'importance de la mission de contrôle confiée aux comptables publics justifie un régime de responsabilité particulièrement rigoureux. Les comptables publics sont soumis à une responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) pour les opérations qu'ils prennent en charge. En cas de manquement (paiement irrégulier, déficit de caisse, recette non recouvrée), le comptable doit rembourser de ses propres deniers les sommes en cause.

Cette responsabilité, qui trouve son origine dans la loi du 23 février 1963, a été modernisée par la loi du 28 décembre 2011 (article 90) qui a réformé le régime de débet. Désormais, le juge des comptes distingue le débet avec préjudice financier (le comptable rembourse la totalité de la somme) du débet sans préjudice financier (une somme laissée à la charge du comptable, non rémissible, est fixée par le juge). Le ministre chargé du budget peut accorder une remise gracieuse totale ou partielle du débet.

La Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) sont les juges naturels des comptes des comptables publics. En application de l'article L. 111-1 du Code des juridictions financières, la Cour juge les comptes des comptables principaux de l'État, tandis que les CRTC jugent les comptes des comptables des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

La distinction comptables principaux et comptables secondaires

Les comptables publics se répartissent en deux catégories selon leur lien avec le juge des comptes. Les comptables principaux rendent leurs comptes directement au juge des comptes (Cour des comptes ou CRTC). Ils centralisent les opérations de leur ressort et sont responsables de l'ensemble des écritures. Les comptables secondaires rendent leurs comptes à un comptable principal, qui les intègre dans sa propre comptabilité avant de les soumettre au juge. Cette hiérarchie comptable permet une consolidation progressive des comptes publics.

Parmi les comptables principaux figurent les directeurs régionaux et départementaux des finances publiques (DRFiP et DDFiP) pour les opérations de l'État en région, et les comptables des collectivités territoriales pour les opérations locales. L'agent comptable remplit ce rôle dans les établissements publics.

À retenir

• Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables est un principe fondamental des finances publiques, empêchant le cumul des fonctions de décision et d'exécution financière.
• Le comptable public exerce un contrôle de régularité portant sur l'imputation, la disponibilité des crédits, les pièces justificatives et la validité de la créance.
• La LOLF de 2001 et le décret GBCP de 2012 ont modernisé le contrôle financier en introduisant une logique de performance et de modulation du contrôle selon les risques.
• Les comptables publics supportent une responsabilité personnelle et pécuniaire, sanctionnée par un débet prononcé par le juge des comptes.
• Les comptables principaux rendent leurs comptes directement au juge des comptes, tandis que les comptables secondaires rendent les leurs à un comptable principal.