Le contrôle de conventionnalité des lois par les juridictions ordinaires

Le système français de contrôle de la conformité des lois aux engagements internationaux repose sur une distinction fondamentale entre contrôle de constitutionnalité, réservé au Conseil constitutionnel, et contrôle de conventionnalité, confié aux juridictions ordinaires. Cette répartition, fruit d'une construction jurisprudentielle progressive, constitue l'un des traits les plus originaux du droit public français.

Le fondement constitutionnel : l'article 55 de la Constitution

L'article 55 de la Constitution de 1958 dispose que les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve de leur application réciproque par l'autre partie. Ce texte pose trois conditions cumulatives à la supériorité des traités sur les lois : la ratification ou l'approbation régulière, la publication, et la réciprocité. Cette dernière condition ne joue toutefois pas pour les traités relatifs aux droits de l'homme, comme la Convention européenne des droits de l'homme, en raison de leur nature objective qui dépasse le cadre des engagements synallagmatiques entre États (CE, ass., 9 juillet 2010, Cheriet-Benseghir).

La décision IVG du 15 janvier 1975 : l'acte fondateur

La distinction entre contrôle de constitutionnalité et contrôle de conventionnalité trouve son origine dans la décision du Conseil constitutionnel Interruption volontaire de grossesse (déc. n° 74-54 DC, 15 janvier 1975). Saisi de la conformité de la loi Veil à la Convention européenne des droits de l'homme, le Conseil a refusé d'exercer un tel contrôle en distinguant les deux types de contrôle par leur nature. Le contrôle de constitutionnalité revêt un caractère absolu et définitif puisqu'une disposition déclarée inconstitutionnelle est empêchée d'entrer en vigueur. Le contrôle de conventionnalité, quant à lui, présente un caractère relatif et contingent, étant notamment subordonné à la condition de réciprocité. Le Conseil en a déduit qu'il ne lui appartenait pas de contrôler la conformité des lois aux traités et a implicitement invité les juridictions ordinaires à assumer cette mission.

L'acceptation par la Cour de cassation : l'arrêt Jacques Vabre (1975)

La Cour de cassation a été la première juridiction à répondre à l'invitation du Conseil constitutionnel. Par l'arrêt Société des cafés Jacques Vabre du 24 mai 1975, la chambre mixte de la Cour de cassation a accepté d'écarter une loi douanière française postérieure au traité de Rome, au motif que l'article 55 de la Constitution confère aux traités une autorité supérieure à celle des lois. Cette décision a été rendue le même jour que la décision IVG, ce qui illustre la rapidité avec laquelle l'ordre judiciaire s'est approprié cette compétence nouvelle. Le commissaire du gouvernement Touffait avait plaidé pour cette solution en s'appuyant sur la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, notamment l'arrêt Costa c/ ENEL du 15 juillet 1964 qui avait affirmé la primauté du droit communautaire sur les droits nationaux.

La résistance puis le ralliement du Conseil d'État : de l'arrêt des semoules à Nicolo

Le Conseil d'État a, en revanche, longtemps refusé de faire prévaloir un traité sur une loi postérieure. Par l'arrêt Syndicat général de fabricants de semoules de France du 1er mars 1968, la haute juridiction administrative avait appliqué la théorie de la loi-écran : elle considérait qu'une loi postérieure à un traité, même incompatible avec celui-ci, faisait écran entre le traité et l'acte administratif contesté, de sorte qu'elle ne pouvait être écartée.

Il a fallu attendre plus de vingt ans pour que le Conseil d'État abandonne cette position. Par l'arrêt d'assemblée Nicolo du 20 octobre 1989, rendu sur les conclusions du commissaire du gouvernement Patrick Frydman, le Conseil d'État a accepté de faire prévaloir les traités internationaux sur les lois, y compris postérieures. Le Conseil d'État s'est fondé sur l'article 55 de la Constitution, adoptant ainsi un fondement différent de celui retenu par la CJCE dans l'arrêt Costa c/ ENEL (qui fondait la primauté sur la nature même de l'ordre juridique communautaire). Ce revirement tardif s'explique par la tradition française du légicentrisme, héritée de la Révolution et de Rousseau, selon laquelle la loi, expression de la volonté générale, ne saurait être remise en cause par le juge.

L'extension du contrôle au droit dérivé européen

Le contrôle de conventionnalité exercé par le Conseil d'État ne se limite pas aux traités. Il s'étend au droit dérivé de l'Union européenne. Par l'arrêt Boisdet du 24 septembre 1990, le Conseil d'État a accepté d'écarter une loi incompatible avec un règlement européen. Par l'arrêt SA Rothmans International France du 28 février 1992, il a étendu cette solution aux directives européennes, reconnaissant leur invocabilité dans le cadre du contrôle de conventionnalité.

Les controverses contemporaines

Le contrôle de conventionnalité, devenu pratique courante et banale, suscite toutefois des interrogations. L'ampleur de ce contrôle permet à tout juge, y compris de première instance, d'écarter une loi votée par la représentation nationale au nom de la supériorité d'un traité. Certains auteurs dénoncent un gouvernement des juges au profit de normes internationales dont la légitimité démocratique est discutable.

L'exemple du contentieux sur le plafonnement des indemnités prud'homales, dit barème Macron, illustre ces tensions. Des conseils de prud'hommes ont écarté des dispositions législatives réitérées, les estimant incompatibles avec la Charte sociale européenne et une convention de l'Organisation internationale du travail, alors même que la Cour de cassation avait adopté une position contraire en validant la compatibilité du barème avec ces textes internationaux (Cass., ass. plén., 11 mai 2022). Cette situation paradoxale, où des juridictions du fond résistent à la position de leur cour suprême au nom du contrôle de conventionnalité, illustre les limites du système.

À retenir

• Le contrôle de conventionnalité, distinct du contrôle de constitutionnalité, est confié aux juridictions ordinaires depuis la décision IVG du 15 janvier 1975.
• La Cour de cassation a accepté ce contrôle dès 1975 (arrêt Jacques Vabre), tandis que le Conseil d'État n'a opéré son revirement qu'en 1989 (arrêt Nicolo).
• L'article 55 C. conditionne la supériorité des traités sur les lois à la ratification régulière, la publication et la réciprocité (cette dernière étant écartée pour les traités relatifs aux droits de l'homme).
• Le contrôle de conventionnalité s'étend au droit dérivé européen (règlements et directives).
• Ce contrôle diffus soulève des questions de légitimité démocratique lorsque des juridictions du fond écartent des lois au nom de traités internationaux.