Le contrôle de constitutionnalité des engagements internationaux (article 54 de la Constitution)

Le mécanisme de l'article 54 de la Constitution

L'article 54 de la Constitution du 4 octobre 1958 institue un mécanisme original de contrôle préventif de la compatibilité entre les engagements internationaux et la norme fondamentale. Ce dispositif permet au Président de la République, au Premier ministre, au président de l'une ou l'autre assemblée, ainsi que, depuis la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, à soixante députés ou soixante sénateurs, de saisir le Conseil constitutionnel avant la ratification ou l'approbation d'un engagement international. Si le Conseil déclare qu'une clause de l'engagement est contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver ne peut intervenir qu'après révision de la loi fondamentale.

Ce contrôle se distingue fondamentalement du contrôle de constitutionnalité des lois exercé sur le fondement de l'article 61. Il ne s'agit pas d'écarter une norme contraire à la Constitution, mais d'organiser une procédure de conciliation entre l'ordre juridique interne et l'ordre juridique international. Le constituant a ainsi voulu éviter que la France ne s'engage sur la scène internationale en méconnaissance de ses propres principes fondamentaux, tout en préservant la possibilité d'adapter la Constitution aux évolutions du droit international.

La saisine du Conseil constitutionnel sur le fondement de l'article 54 demeure facultative. Aucune obligation constitutionnelle n'impose de soumettre un traité au contrôle de constitutionnalité avant sa ratification. Ce caractère facultatif a été critiqué par une partie de la doctrine, qui y voit un risque de ratification d'engagements potentiellement contraires à la Constitution sans que cette contrariété n'ait été identifiée.

La décision Maastricht I du 9 avril 1992

La décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992, dite Maastricht I, constitue l'une des applications les plus significatives de l'article 54. Saisi par le Président de la République François Mitterrand, le Conseil constitutionnel a examiné la conformité à la Constitution du traité sur l'Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992.

Le Conseil a procédé à un examen approfondi des stipulations du traité au regard de l'ensemble du texte constitutionnel. Il a identifié plusieurs clauses portant atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale : l'institution d'une Union économique et monétaire avec passage à une monnaie unique, le droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'Union aux élections municipales, ainsi que la politique commune des visas. Ces transferts de compétences au profit d'institutions européennes impliquaient, selon le Conseil, des abandons de souveraineté nécessitant une habilitation constitutionnelle expresse.

Le considérant central de la décision pose un principe fondamental : lorsque des engagements internationaux souscrits en vue de participer à la création ou au développement d'une organisation internationale permanente contiennent une clause contraire à la Constitution ou portent atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, l'autorisation de les ratifier appelle une révision constitutionnelle. Ce principe articule deux hypothèses distinctes : la simple contrariété avec une disposition constitutionnelle et l'atteinte plus grave aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté.

La notion de conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale

La notion de conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale constitue un apport doctrinal majeur du Conseil constitutionnel. Cette notion ne figure pas dans le texte de la Constitution. Elle résulte d'une construction jurisprudentielle élaborée à partir de l'article 3 de la Constitution (la souveraineté nationale appartient au peuple) et du préambule de la Constitution de 1946 qui admet les limitations de souveraineté nécessaires à l'organisation et à la défense de la paix.

Le Conseil opère ainsi une distinction entre de simples limitations de souveraineté, admises par le quatorzième alinéa du préambule de 1946, et des transferts de souveraineté qui porteraient atteinte aux conditions essentielles de son exercice. Les premières sont constitutionnellement licites sans révision préalable, tandis que les seconds exigent une modification de la loi fondamentale.

Cette distinction a été précisée dans les décisions ultérieures. Dans la décision n° 97-394 DC du 31 décembre 1997 relative au traité d'Amsterdam, le Conseil a confirmé cette grille d'analyse. De même, dans la décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004 relative au traité établissant une Constitution pour l'Europe, le Conseil a affiné les critères permettant d'identifier une atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté. La décision n° 2007-560 DC du 20 décembre 2007 relative au traité de Lisbonne a réaffirmé cette jurisprudence en identifiant de nouvelles clauses nécessitant une révision constitutionnelle.

Les normes de référence du contrôle

Le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel sur le fondement de l'article 54 prend pour référence l'ensemble du bloc de constitutionnalité. Cela inclut le texte même de la Constitution de 1958, le préambule de la Constitution de 1946, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, la Charte de l'environnement de 2004, ainsi que les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

Il convient de souligner que le Conseil ne confronte pas l'engagement international aux normes internationales antérieures, mais exclusivement aux normes constitutionnelles internes. Cette approche est cohérente avec la jurisprudence dite IVG (décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975), dans laquelle le Conseil a refusé de contrôler la conformité des lois aux traités internationaux, considérant que ce contrôle de conventionnalité relevait des juridictions ordinaires. Par analogie, le contrôle de l'article 54 demeure un contrôle de constitutionnalité et non de conventionnalité.

À retenir

• L'article 54 de la Constitution organise un contrôle préventif et facultatif de la conformité des engagements internationaux à la Constitution, dont la saisine est ouverte au Président de la République, au Premier ministre, aux présidents des assemblées et, depuis 1992, à soixante parlementaires.
• La décision Maastricht I du 9 avril 1992 distingue les simples limitations de souveraineté (licites au regard du préambule de 1946) des transferts portant atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale (exigeant une révision constitutionnelle).
• Le Conseil constitutionnel contrôle les engagements internationaux au regard de l'ensemble du bloc de constitutionnalité, et non au regard des normes internationales.
• En cas de déclaration de non-conformité, le pouvoir constituant conserve sa pleine liberté : il peut réviser la Constitution pour permettre la ratification ou renoncer à l'engagement international.
• Cette jurisprudence a été appliquée de manière constante pour les traités européens successifs (Amsterdam, Constitution européenne, Lisbonne).