Le contrôle budgétaire des collectivités territoriales et le rôle de la chambre régionale des comptes

Le contrôle budgétaire des collectivités territoriales constitue un mécanisme original du droit français, instauré par les lois de décentralisation de 1982 en contrepartie de la suppression de la tutelle administrative et financière. Ce contrôle associe deux acteurs, le préfet et la chambre régionale des comptes, dans un dispositif qui préserve la libre administration des collectivités tout en garantissant le respect des règles budgétaires.

Les fondements du contrôle budgétaire local

Avant les lois de décentralisation, les budgets locaux étaient soumis à une tutelle a priori exercée par le préfet, qui pouvait modifier ou annuler les délibérations budgétaires. La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a supprimé cette tutelle et rendu les budgets locaux exécutoires de plein droit dès leur transmission aux services préfectoraux, dans les 15 jours de leur adoption.

En contrepartie, un contrôle budgétaire a posteriori a été mis en place, confié conjointement au préfet et aux chambres régionales des comptes (CRC), créées par la même loi. Dans le cadre de ce contrôle, la CRC n'intervient pas comme juridiction mais comme autorité administrative : elle ne rend pas des jugements ayant autorité de chose jugée, mais de simples avis non contraignants. Cette compétence consultative est propre aux CRC et n'a pas d'équivalent à la Cour des comptes.

Le Conseil constitutionnel a précisé que ce contrôle budgétaire ne saurait porter atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l'article 72 de la Constitution (CC, décision n° 82-137 DC du 25 février 1982). Le Conseil d'État a confirmé que les avis des CRC dans le cadre du contrôle budgétaire constituent des actes préparatoires non susceptibles de recours pour excès de pouvoir (CE, 23 mars 1984, Organisme de gestion des écoles catholiques de Couëron).

Les six cas d'ouverture du contrôle budgétaire

Le contrôle budgétaire peut être déclenché dans six hypothèses limitativement énumérées par le CGCT, qui couvrent l'ensemble du cycle budgétaire local.

Le budget voté en retard (article L. 1612-2 CGCT) constitue le premier cas. Si le budget n'est pas adopté dans les délais légaux (avant le 15 avril de l'exercice, ou le 30 avril l'année de renouvellement des assemblées), le préfet saisit la CRC qui dispose d'un mois pour formuler une proposition de règlement du budget. Le préfet règle alors le budget et le rend exécutoire. Il n'est pas tenu de suivre la proposition de la CRC, mais doit motiver expressément toute divergence. Pendant cette procédure, l'organe délibérant ne peut adopter aucune délibération budgétaire.

Le budget voté en déséquilibre (article L. 1612-5 CGCT) représente le deuxième cas. Lorsque le budget ne respecte pas les conditions de l'équilibre réel (équilibre par section, sincérité des évaluations, couverture du remboursement en capital des emprunts par des ressources propres), le préfet saisit la CRC dans le mois. Celle-ci propose un budget équilibré. Si la collectivité n'adopte pas un budget conforme dans le mois suivant, la CRC produit une seconde proposition sous 15 jours, sur la base de laquelle le préfet règle le budget.

Le rejet du compte administratif (article L. 1612-12 CGCT) constitue le troisième cas. Le préfet transmet le compte rejeté et la délibération de rejet à la CRC dans le mois du vote négatif. Si la CRC constate la conformité du compte administratif rejeté avec le compte de gestion, celui-ci tient lieu de compte administratif adopté. Cette procédure évite qu'un désaccord politique ne bloque la clôture de l'exercice.

Le retard dans la transmission du compte administratif (article L. 1612-13 CGCT) et le déficit du compte administratif (article L. 1612-14 CGCT) constituent les quatrième et cinquième cas. S'agissant du déficit, les seuils déclenchant la procédure varient selon la taille de la collectivité : un déficit supérieur à 10 % des recettes de fonctionnement pour les communes de moins de 20 000 habitants, et 5 % pour les autres collectivités. La CRC propose alors des mesures de redressement financier.

Enfin, le défaut d'inscription d'une dépense obligatoire (article L. 1612-15 CGCT) constitue le sixième cas. C'est la seule hypothèse où la saisine de la CRC n'est pas réservée au préfet : le comptable public ou toute personne intéressée peut également saisir la chambre.

La distinction entre inscription d'office et mandatement d'office

Deux procédures complémentaires permettent de contraindre une collectivité récalcitrante à exécuter une dépense obligatoire. L'inscription d'office est une procédure budgétaire : elle permet au préfet d'inscrire au budget local une dépense obligatoire que la collectivité refuse d'y porter. Cependant, l'inscription au budget ne garantit pas le paiement effectif, car l'ordonnateur peut s'abstenir de prescrire l'exécution au comptable.

Le mandatement d'office (article L. 1612-16 CGCT) est une procédure comptable complémentaire. Un mois après mise en demeure restée infructueuse adressée à la collectivité, le préfet peut ordonner lui-même le paiement d'une dépense régulièrement inscrite au budget. Cette procédure ne nécessite aucune intervention de la CRC. Le Conseil d'État a précisé que le mandatement d'office ne peut porter que sur des dépenses dont le montant est déterminé ou déterminable (CE, 18 novembre 2005, Commune de Roquevaire).

Ces deux mécanismes illustrent la tension entre le principe de libre administration et la nécessité de garantir le respect des obligations financières des collectivités, notamment à l'égard de leurs créanciers.

À retenir

• Le contrôle budgétaire des collectivités a été instauré en 1982 en contrepartie de la suppression de la tutelle, pour garantir le respect des règles budgétaires sans porter atteinte à la libre administration.
• La CRC intervient comme autorité administrative (avis non contraignants), non comme juridiction, dans le cadre du contrôle budgétaire.
• Six cas d'ouverture sont limitativement énumérés : budget tardif, budget en déséquilibre, rejet du compte, retard du compte, déficit excessif, défaut d'inscription d'une dépense obligatoire.
• Le défaut d'inscription d'une dépense obligatoire est le seul cas où la saisine de la CRC est ouverte au comptable public ou à toute personne intéressée, en plus du préfet.
• L'inscription d'office (procédure budgétaire) et le mandatement d'office (procédure comptable, article L. 1612-16 CGCT) sont deux mécanismes distincts et complémentaires pour contraindre l'exécution des dépenses obligatoires.