Le contrôle a priori de constitutionnalité des lois

Les cas de saisine du Conseil constitutionnel

Le contrôle a priori intervient après le vote de la loi mais avant sa promulgation. La saisine peut être obligatoire ou facultative selon la nature du texte.

La saisine est obligatoire pour trois catégories de textes : les lois organiques, les règlements intérieurs des assemblées parlementaires et les propositions de loi référendaires d'initiative parlementaire et populaire. Ce caractère automatique garantit que ces textes, qui touchent au fonctionnement même des institutions, soient systématiquement contrôlés.

La saisine est facultative pour les lois ordinaires et les engagements internationaux. Jusqu'en 1974, seules quatre autorités pouvaient saisir le Conseil : le Président de la République, le Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat. Ce système présentait l'inconvénient majeur que ces autorités pouvaient toutes appartenir à la même majorité, réduisant considérablement les possibilités de saisine effective.

La révision constitutionnelle du 29 octobre 1974, initiée par le président Giscard d'Estaing, a étendu la saisine à 60 députés ou 60 sénateurs pour les lois ordinaires. Cette réforme capitale a donné une portée pratique réelle au contrôle de constitutionnalité en France et a contribué à forger un véritable statut constitutionnel de l'opposition, lui permettant de contester juridiquement les lois votées par la majorité. En 1992, cette extension a été élargie aux engagements internationaux. Une saisine spécifique existe par ailleurs pour les lois du pays de Nouvelle-Calédonie (loi organique du 19 mars 1999).

La procédure devant le Conseil constitutionnel

La procédure suivie dans le cadre du contrôle a priori est régie par des textes laconiques (article 61 de la Constitution et ordonnance organique du 7 novembre 1958), ce qui lui a valu d'être qualifiée de rudimentaire. Le doyen Vedel a cependant observé que ce laconisme n'a pas été un obstacle à l'action du Conseil. Un règlement de procédure DC (décision ORGA n° 2022-152 du 11 mars 2022) codifie désormais les principales innovations introduites au fil du temps.

Le délai d'examen est extrêmement bref : un mois en principe, réduit à huit jours en cas d'urgence demandée par le gouvernement, et porté à trois mois pour les lois du pays de Nouvelle-Calédonie. Ce rythme contraste fortement avec les délais pratiqués à l'étranger (plusieurs mois, voire années, devant certaines cours constitutionnelles européennes).

La procédure présente plusieurs caractéristiques traditionnelles. Elle est écrite, sans plaidoiries, conformément à la tradition des juridictions de droit public françaises. Elle demeure globalement secrète : le nom du rapporteur, le sens de la discussion et le partage des voix ne sont pas connus. Cette opacité a longtemps été un argument pour nier le caractère juridictionnel du Conseil.

Des évolutions significatives ont toutefois assoupli ces caractéristiques. Les parties à la procédure législative (parlementaires et gouvernement) peuvent désormais présenter et échanger leurs observations. Les décisions contemporaines développent un raisonnement détaillé. Des contributions extérieures (appelées portes étroites selon la formule du doyen Vedel), publiées depuis mai 2019, permettent à des tiers d'éclairer le Conseil sur des aspects juridiques, bien que la pratique ait révélé l'intervention fréquente de lobbys.

La question des opinions dissidentes reste en suspens en droit français. Ce système, pratiqué dans les cours anglo-saxonnes et les juridictions internationales (CEDH, CIJ), est étranger à la tradition juridique française. Des voix comme celles de Pierre Joxe, Dominique Rousseau et Wanda Mastor plaident cependant en faveur de son introduction pour accroître la transparence de l'institution.

L'étendue du contrôle

Le Conseil constitutionnel a précisé l'étendue de sa saisine par sa jurisprudence, oscillant entre interprétation restrictive et extensive.

Dans un sens restrictif, le Conseil rappelle qu'il dispose d'une compétence d'attribution expressément délimitée. Il se déclare incompétent pour contrôler les lois référendaires, qui constituent l'expression directe de la souveraineté nationale (décision n° 62-20 DC du 6 novembre 1962 et n° 92-313 DC du 23 septembre 1992). Il se refuse également à contrôler les lois constitutionnelles (décision n° 2003-469 DC du 26 mars 2003), estimant qu'un pouvoir constitué ne saurait contrôler le pouvoir constituant.

Dans un sens extensif, le Conseil se réserve le droit de contrôler l'ensemble du texte soumis à son examen, et pas seulement les dispositions contestées par les saisissants (décision n° 82-146 DC du 18 novembre 1982). Le caractère objectif du contrôle a priori fait échapper la saisine à ses auteurs. Par ailleurs, une loi déjà promulguée peut être contrôlée à l'occasion de l'examen de dispositions qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine (décision n° 84-185 DC du 25 janvier 1985). Cette jurisprudence, qui servait de palliatif aux carences du contrôle a priori avant l'introduction de la QPC, a été maintenue par le Conseil qui estime devoir purger l'ordre juridique de toute disposition inconstitutionnelle.

À retenir

• La saisine est obligatoire pour les lois organiques et les règlements des assemblées, facultative pour les lois ordinaires et les engagements internationaux.
• La réforme de 1974 ouvrant la saisine à 60 députés ou 60 sénateurs a été décisive pour l'effectivité du contrôle.
• Le délai d'examen est d'un mois (huit jours en urgence), exceptionnellement bref par rapport aux standards internationaux.
• Le Conseil peut contrôler l'ensemble du texte au-delà des griefs soulevés par les saisissants.
• Les opinions dissidentes n'existent pas en droit français, malgré des plaidoyers doctrinaux en leur faveur.