Le comptable public : statut, monopole et responsabilité

Le comptable public occupe une place singulière dans l'architecture des finances publiques françaises. Agent de droit public investi d'une mission exclusive, il constitue le second pilier du couple ordonnateur-comptable dont la séparation structure l'ensemble de la comptabilité publique depuis la Restauration.

Définition et fondement textuel

L'article 13 alinéa 1 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (décret GBCP) définit les comptables publics comme des agents de droit public ayant la charge exclusive de manier les fonds et de tenir les comptes des personnes soumises aux règles de la comptabilité publique. Cette définition reprend, en la modernisant, celle qui figurait déjà dans le décret n° 62-1587 du 29 septembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP), texte fondateur qui a régi la matière pendant cinquante ans.

Le comptable exerce ainsi une double fonction traditionnellement qualifiée de fonction de caissier et de fonction de payeur. La première renvoie à la conservation matérielle des fonds et valeurs, la seconde à l'exécution des opérations d'encaissement et de décaissement. Ce monopole du maniement des deniers publics constitue un privilège fonctionnel qui distingue radicalement le comptable de l'ordonnateur, lequel ne peut jamais toucher directement aux fonds publics.

La responsabilité du comptable public : une réforme majeure en 2022

Pendant près de deux siècles, le comptable public a été soumis à un régime de responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP), hérité du décret impérial du 31 mai 1862. Ce régime, autrefois consacré à l'article 17 du décret GBCP, impliquait que le comptable devait combler sur ses deniers personnels tout manquement constaté dans sa caisse, indépendamment de toute faute de sa part. Le juge des comptes pouvait le mettre en débet, et seul le ministre chargé du budget disposait du pouvoir de remise gracieuse.

L'ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics a profondément transformé ce système. Depuis le 1er janvier 2023, la RPP est supprimée et remplacée par un régime unifié de responsabilité financière des gestionnaires publics, jugé par la Cour des comptes siégeant en formation de chambre du contentieux. L'article 17 du décret GBCP se borne désormais à énoncer que les comptables publics encourent une responsabilité dans les conditions fixées par la loi. Ce nouveau régime sanctionne les fautes graves ayant causé un préjudice financier significatif, en s'inspirant davantage d'une logique de faute que d'une logique de garantie automatique.

Cette réforme, issue des travaux du Conseil des juridictions financières et recommandée par la Cour des comptes elle-même (rapport public annuel 2021), met fin à une anomalie souvent critiquée par la doctrine. Le professeur Michel Bouvier soulignait ainsi le caractère archaïque d'un système de responsabilité objective sans faute appliqué à des agents publics.

Les catégories de comptables publics

L'article 15 du décret GBCP distingue les comptables principaux et les comptables secondaires. Le critère de distinction repose sur les modalités de reddition des comptes.

Les comptables principaux rendent directement compte devant le juge des comptes, c'est-à-dire la Cour des comptes pour les comptables de l'État et les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) pour les comptables des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Ils centralisent les écritures des comptables secondaires placés dans leur ressort et, après vérification, les intègrent dans leurs propres écritures.

Les comptables secondaires rendent compte aux comptables principaux dont ils dépendent. Ils n'ont pas de relation directe avec le juge des comptes. Dans l'organisation de la Direction générale des finances publiques (DGFiP), les trésoriers-payeurs généraux (devenus directeurs départementaux ou régionaux des finances publiques) sont des comptables principaux, tandis que les receveurs des finances ou les comptables de certains services déconcentrés sont des comptables secondaires.

Le statut particulier du comptable : indépendance et dérogation hiérarchique

Tous les comptables publics, y compris ceux qui sont affectés auprès des collectivités territoriales, sont des fonctionnaires de l'État nommés par le ministre chargé du budget (article 13 alinéa 2 du décret GBCP). L'article L. 1617-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) confirme cette règle pour les comptables des communes, départements et régions, en précisant que le ministre procède à leur nomination après information préalable de l'exécutif local concerné. Il ne s'agit pas d'un avis conforme ni même d'un avis simple au sens du droit administratif, mais d'une simple information, ce qui garantit la pleine maîtrise du ministre sur le choix du comptable.

Cette subordination organique au seul ministre du Budget, et non à l'ordonnateur local, vise à garantir l'indépendance fonctionnelle du comptable. Cette indépendance se manifeste concrètement par une dérogation au devoir d'obéissance hiérarchique normalement applicable aux fonctionnaires en vertu de l'article L. 121-10 du Code général de la fonction publique. Le comptable peut et doit refuser d'exécuter un ordre de paiement irrégulier émanant de l'ordonnateur, sans que celui-ci puisse invoquer le lien hiérarchique pour contraindre l'exécution.

Cette dérogation trouvait historiquement sa justification dans la RPP : puisque le comptable engageait ses deniers personnels, il devait pouvoir refuser un paiement qu'il estimait irrégulier. La suppression de la RPP en 2023 a conduit certains auteurs à s'interroger sur le maintien de cette indépendance, mais le législateur a choisi de la conserver, considérant qu'elle demeure nécessaire au bon fonctionnement du principe de séparation.

Les attributions de contrôle du comptable

Les vérifications exercées par le comptable diffèrent selon qu'il s'agit de recettes ou de dépenses.

En matière de recettes, le comptable vérifie l'autorisation de percevoir la recette, contrôle les actes de mise en recouvrement des créances et s'assure de la régularité des éventuelles réductions ou annulations de titres de recettes. Il est également chargé du recouvrement effectif, pouvant recourir à des procédures de recouvrement forcé.

En matière de dépenses, les contrôles sont plus étendus car l'enjeu est d'éviter tout décaissement irrégulier de deniers publics. Le comptable vérifie la qualité de l'ordonnateur ou de son délégué, la disponibilité des crédits, la correcte imputation budgétaire, la validité de la dette (c'est-à-dire l'existence du service fait et l'exactitude du calcul de la liquidation), ainsi que le caractère libératoire du paiement (paiement au bon créancier, à la bonne échéance, pour le bon montant).

Enfin, le comptable est chargé de la conservation des droits, privilèges et hypothèques ainsi que des valeurs inactives appartenant aux personnes publiques dont il tient la comptabilité.

Le mécanisme de la réquisition

Lorsque le comptable refuse de payer une dépense, l'ordonnateur dispose du pouvoir de le réquisitionner. Ce mécanisme, prévu à l'article L. 1617-3 du CGCT pour le secteur local et encadré par le décret GBCP pour l'État, permet à l'ordonnateur d'ordonner au comptable d'exécuter le paiement malgré son refus. La réquisition emporte alors transfert de la responsabilité de l'ordonnateur vers le comptable requis, ce qui explique que ce mécanisme ne puisse pas emprunter la voie hiérarchique ordinaire. Le comptable doit néanmoins refuser de déférer à la réquisition dans certains cas limitativement énumérés, notamment en cas d'insuffisance de fonds disponibles, de dépense ordonnée sur des crédits irrégulièrement ouverts, ou d'absence de justification du service fait (CE, 8 février 2012, Commune de Villeneuve-Tolosane).

À retenir

• Le comptable public détient le monopole du maniement des fonds publics et exerce une double fonction de caissier et de payeur, en vertu de l'article 13 du décret GBCP.
• La responsabilité personnelle et pécuniaire a été supprimée au 1er janvier 2023 par l'ordonnance du 23 mars 2022, remplacée par un régime unifié de responsabilité financière des gestionnaires publics.
• Tous les comptables publics sont des fonctionnaires d'État nommés par le ministre du Budget, y compris ceux affectés auprès des collectivités territoriales, afin de garantir leur indépendance vis-à-vis de l'ordonnateur.
• Le comptable est affranchi du devoir d'obéissance hiérarchique envers l'ordonnateur, ce qui lui permet de refuser un paiement irrégulier.
• Les contrôles du comptable en matière de dépenses portent sur cinq points essentiels : qualité de l'ordonnateur, disponibilité des crédits, imputation budgétaire, validité de la dette et caractère libératoire du paiement.