Le cadre ordonnateurs-comptables face à l'émergence du gestionnaire public

L'exécution des opérations financières publiques repose en France sur un principe fondamental de séparation fonctionnelle entre deux catégories d'acteurs : les ordonnateurs et les comptables publics. Ce principe, hérité de la Restauration, structure encore aujourd'hui l'ensemble des circuits financiers publics. L'apparition de la figure du gestionnaire, promue par la culture de la performance, vient cependant bousculer cet édifice sans le renverser.

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

La séparation des ordonnateurs et des comptables constitue l'un des principes cardinaux du droit de la comptabilité publique. Consacré dès le règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai 1862, puis repris par le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, il figure aujourd'hui dans le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (décret GBCP).

L'ordonnateur est l'autorité administrative qui prescrit l'exécution des recettes et des dépenses. Il engage, liquide et ordonnance (ou mandate) les dépenses. L'ordonnateur principal est le ministre pour le budget de l'État, le préfet pour les services déconcentrés (en qualité d'ordonnateur secondaire), et l'exécutif local pour les collectivités territoriales.

Le comptable public est l'agent chargé du maniement des fonds publics et de la tenue des comptes. Il relève de la Direction générale des finances publiques (DGFiP). Avant de payer une dépense, le comptable exerce un contrôle de régularité portant sur la qualité de l'ordonnateur, la disponibilité des crédits, l'exactitude des calculs de liquidation, la production des pièces justificatives et l'absence d'opposition au paiement. Ce contrôle, énuméré à l'article 19 du décret GBCP, constitue la contrepartie du principe de responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public.

Cette séparation poursuit une double finalité : assurer un contrôle mutuel entre celui qui décide la dépense et celui qui la paie, et garantir la protection des deniers publics par l'interposition d'un agent indépendant de l'ordonnateur. Le Conseil d'État a rappelé l'importance de ce principe dans son avis du 5 février 1988, soulignant qu'il constitue une garantie fondamentale en matière de finances publiques.

La responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable

Le comptable public engage sa responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) du fait de ses opérations de recettes, de dépenses, de garde des fonds et valeurs, et de maniement de fonds. Cette responsabilité, qui existait dès l'Ancien Régime, a été profondément réformée.

Historiquement, le comptable était constitué en débet par le juge des comptes (Cour des comptes ou chambre régionale) dès lors qu'un manquement était constaté, indépendamment de toute faute. Le ministre des finances pouvait accorder une remise gracieuse, mais le principe était celui d'une responsabilité objective.

La loi du 28 décembre 2011 (article 90) a introduit une distinction entre le débet avec préjudice financier (somme laissée à la charge du comptable) et le débet sans préjudice financier (somme non rémissible fixée par le juge). L'ordonnance du 23 mars 2022 a ensuite transformé la RPP en un régime de sanction des irrégularités, alignant le régime du comptable sur celui de l'ordonnateur devant la Cour de discipline budgétaire et financière. Le juge des comptes dispose désormais d'un pouvoir de modulation de la sanction, rompant avec l'automaticité de l'ancien débet.

L'émergence du gestionnaire dans le cadre de la LOLF

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) a introduit une nouvelle logique de gestion fondée sur la performance. Les crédits sont désormais regroupés en missions, programmes et actions, chaque programme étant confié à un responsable de programme (RPROG) qui s'engage sur des objectifs assortis d'indicateurs de performance, présentés dans les projets annuels de performances (PAP) annexés au projet de loi de finances.

Le responsable de programme n'est ni ordonnateur ni comptable au sens juridique du terme. Il est un gestionnaire, c'est-à-dire un acteur chargé de piloter les moyens qui lui sont alloués pour atteindre des résultats. Sous le RPROG, les responsables de budgets opérationnels de programme (RBOP) et les responsables d'unités opérationnelles (RUO) déclinent la performance à chaque échelon.

Cette architecture repose sur le dialogue de gestion, processus itératif par lequel les objectifs et les moyens sont négociés entre les différents niveaux de responsabilité. Le gestionnaire bénéficie d'une fongibilité asymétrique des crédits au sein de chaque programme : il peut redéployer librement les crédits entre les titres de dépenses, à l'exception des crédits de personnel (titre 2) qui constituent un plafond ne pouvant être abondé par d'autres titres.

La responsabilité managériale : une logique d'accountability

La responsabilité du gestionnaire ne se confond pas avec la responsabilité juridique des ordonnateurs et des comptables. Elle s'inspire de la notion anglo-saxonne d'accountability, qui désigne l'obligation de rendre des comptes sur les résultats obtenus.

Concrètement, le responsable de programme rend compte de sa gestion à travers les rapports annuels de performances (RAP), annexés au projet de loi de règlement. Les RAP comparent les résultats effectivement atteints aux objectifs initiaux et expliquent les écarts constatés. Ce mécanisme de reddition des comptes n'emporte aucune sanction juridique automatique : un gestionnaire qui n'atteint pas ses objectifs ne s'expose pas, de ce seul fait, à une sanction disciplinaire ou pécuniaire.

Cette absence de sanction juridique a été critiquée par la doctrine comme une faiblesse du dispositif. Le professeur Michel Bouvier souligne que sans mécanisme de responsabilisation effectif, la culture de la performance risque de rester un exercice formel. En droit comparé, le Government Performance and Results Act américain de 1993 (GPRA), qui a inspiré la LOLF, prévoyait des conséquences plus directes pour les responsables de programme défaillants.

Néanmoins, la logique d'accountability a le mérite de déplacer le regard : plutôt que de sanctionner a posteriori, elle vise à produire de l'information utile pour corriger et améliorer l'action publique. Le véritable enjeu de la responsabilité managériale n'est pas tant la punition du gestionnaire que la capacité du système à tirer les leçons de ses résultats pour rétroagir sur les décisions futures.

La coexistence des deux logiques

L'ordonnancement juridique français fait coexister deux logiques de responsabilité qui ne se superposent qu'imparfaitement. La responsabilité juridique des ordonnateurs et comptables, fondée sur la régularité, relève du droit de la comptabilité publique et des juridictions financières. La responsabilité managériale des gestionnaires, fondée sur la performance, relève du pilotage budgétaire et de la reddition politique des comptes.

Le Conseil d'État, dans son rapport public de 2012 consacré aux agences, avait souligné la nécessité de mieux articuler ces deux registres de responsabilité, notamment pour les opérateurs de l'État dotés de l'autonomie financière. La Cour des comptes, dans son rapport sur la mise en œuvre de la LOLF (2011), avait quant à elle constaté que la chaîne de responsabilité managériale demeurait insuffisamment structurée.

À retenir

• La séparation ordonnateurs/comptables, principe fondamental du droit de la comptabilité publique, structure les circuits financiers publics depuis le XIXe siècle.
• Le comptable public exerce un contrôle de régularité avant paiement et engage sa responsabilité personnelle et pécuniaire, profondément réformée par l'ordonnance du 23 mars 2022.
• La LOLF a fait émerger la figure du gestionnaire (RPROG, RBOP, RUO) qui s'engage sur des objectifs de performance sans être juridiquement sanctionné en cas de non-atteinte.
• La responsabilité managériale (accountability) se distingue de la responsabilité juridique : elle vise la reddition des comptes et l'amélioration de l'action publique, non la sanction.
• La coexistence de ces deux logiques (régularité et performance) constitue l'un des défis majeurs des finances publiques contemporaines.