Le cadre budgétaire des collectivités territoriales : principes, procédures et contrôles

L'élaboration et l'exécution du budget des collectivités territoriales obéissent à un ensemble de principes et de règles procédurales qui traduisent un équilibre entre la liberté locale et les exigences d'unité de l'État. Ces règles, inscrites principalement dans le code général des collectivités territoriales, encadrent le cycle budgétaire de la préparation au contrôle, en passant par le vote et l'exécution.

Les principes budgétaires applicables aux collectivités

Les budgets locaux sont soumis à des principes budgétaires classiques, comparables à ceux applicables au budget de l'État, mais avec des spécificités notables. Le principe d'annualité impose que le budget soit voté chaque année pour un exercice correspondant à l'année civile. La date limite de vote est fixée au 15 avril de l'exercice (article L. 1612-2 du CGCT), repoussée au 30 avril les années de renouvellement des assemblées locales. Des exceptions existent, comme la "journée complémentaire" qui prolonge l'exercice jusqu'au 31 janvier de l'année suivante pour les opérations de rattachement.

Le principe d'unité exige que l'ensemble des recettes et des dépenses figure dans un document unique. Ce principe connaît toutefois d'importantes dérogations avec les budgets annexes, obligatoires pour les services publics industriels et commerciaux (SPIC) conformément à l'instruction budgétaire et comptable M57 (anciennement M14, M52, M71 selon les niveaux de collectivités, désormais unifiés). Ces budgets annexes traduisent l'individualisation comptable de services dont le financement repose sur l'usager et non sur le contribuable.

Le principe d'universalité, qui comprend la non-affectation des recettes et la non-contraction entre recettes et dépenses, s'applique avec des tempéraments. Certaines recettes sont en effet affectées par la loi, comme le produit des amendes de police qui finance des opérations de sécurité routière ou d'aménagement.

Le principe de spécialité signifie que les crédits sont votés par chapitre (vote par nature ou par fonction). L'exécutif local dispose toutefois de marges de manœuvre : il peut procéder à des virements de crédits au sein d'un même chapitre et, avec l'autorisation de l'assemblée, entre chapitres dans la limite d'un pourcentage fixé par la délibération.

La structure du budget local

Le budget local se compose de deux sections fondamentales : la section de fonctionnement et la section d'investissement. La première retrace les opérations courantes (charges de personnel, achats, subventions versées, intérêts de la dette) et les recettes ordinaires (impôts, dotations, redevances). La seconde retrace les opérations en capital (acquisitions, travaux, remboursement du capital de la dette) financées par l'emprunt, les subventions d'investissement, le FCTVA et surtout l'autofinancement dégagé par l'excédent de la section de fonctionnement.

Le lien entre les deux sections est assuré par l'épargne brute (excédent des recettes réelles de fonctionnement sur les dépenses réelles de fonctionnement) et l'épargne nette (épargne brute diminuée du remboursement du capital de la dette). Ces indicateurs sont essentiels pour apprécier la santé financière d'une collectivité et sa capacité à investir sans recourir excessivement à l'emprunt.

Le cycle budgétaire se décompose en plusieurs documents. Le débat d'orientation budgétaire (DOB) doit intervenir dans les deux mois précédant le vote du budget primitif (article L. 2312-1 du CGCT pour les communes). Le budget primitif fixe les prévisions de recettes et de dépenses pour l'exercice. Les décisions modificatives ajustent en cours d'année les prévisions initiales. Le budget supplémentaire permet de reprendre les résultats de l'exercice précédent (reports et restes à réaliser). Enfin, le compte administratif retrace l'exécution budgétaire et doit être voté avant le 30 juin de l'année suivante (article L. 1612-12 du CGCT).

Le vote et l'adoption du budget

Le budget est préparé par l'exécutif local (maire, président du conseil départemental ou régional) et voté par l'organe délibérant. Le vote constitue un acte de souveraineté de l'assemblée locale, qui peut amender le projet présenté par l'exécutif. L'assemblée vote le budget par chapitre, sauf si elle décide d'un vote plus détaillé par article.

Le Conseil d'État a précisé les conditions de régularité du vote budgétaire. Il exige notamment que les membres de l'assemblée aient disposé d'une information suffisante et d'un délai raisonnable pour examiner le projet (CE, 23 décembre 2014, Commune de Montpellier). Le défaut d'information constitue un vice de procédure susceptible d'entraîner l'annulation de la délibération budgétaire.

Le contrôle budgétaire : le rôle pivot des chambres régionales des comptes

Le contrôle des budgets locaux repose sur un mécanisme original associant le préfet et la chambre régionale des comptes (CRC). Ce contrôle, prévu aux articles L. 1612-1 à L. 1612-20 du CGCT, s'exerce dans quatre hypothèses principales.

Lorsque le budget n'est pas adopté dans les délais légaux, le préfet saisit la CRC, qui formule des propositions dans un délai d'un mois. Si la collectivité ne se conforme pas à ces propositions, le préfet règle le budget d'office et le rend exécutoire.

Lorsque le budget n'est pas voté en équilibre réel, le préfet saisit également la CRC. L'équilibre réel suppose la réunion de trois conditions : chaque section est en équilibre, les recettes et dépenses sont évaluées de façon sincère, et le remboursement en capital de la dette est couvert par des ressources définitives. La CRC dispose de trente jours pour proposer les mesures de rétablissement de l'équilibre. En cas de carence, le préfet règle le budget.

Le troisième cas concerne le déficit du compte administratif. Si celui-ci fait apparaître un déficit supérieur à 10 % des recettes de fonctionnement pour les communes de moins de 20 000 habitants (5 % au-delà), la CRC est saisie et propose les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre.

Enfin, lorsqu'une dépense obligatoire n'est pas inscrite au budget (par exemple, la contribution au service départemental d'incendie et de secours ou les dépenses d'entretien des bâtiments communaux), la CRC peut être saisie par le préfet, le comptable public ou toute personne intéressée. Elle met en demeure la collectivité de procéder à l'inscription et, en cas de refus, propose au préfet d'inscrire la dépense d'office.

Ce mécanisme de contrôle budgétaire a été qualifié par la doctrine de "tutelle financière fonctionnelle" (Bouvier, Esclassan, Lassale), car il s'exerce non pas sur l'opportunité des choix budgétaires mais sur le respect de la légalité, tout en pouvant conduire à une substitution de l'État aux organes locaux défaillants.

La séparation ordonnateur-comptable

Les finances locales obéissent au principe fondamental de séparation des ordonnateurs et des comptables, hérité du droit de la comptabilité publique et consacré par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP). L'ordonnateur (le maire ou le président de l'exécutif local) engage, liquide et ordonnance les dépenses. Le comptable public (agent du réseau de la Direction générale des finances publiques) effectue le paiement après avoir contrôlé la régularité de la dépense. Ce double regard constitue une garantie fondamentale de bonne gestion des deniers publics.

Le comptable public engage sa responsabilité personnelle et pécuniaire en cas de paiement irrégulier, conformément aux dispositions de l'article 60 de la loi de finances du 23 février 1963, modifié par la loi du 28 décembre 2011 et désormais encadré par le régime de responsabilité financière des gestionnaires publics issu de l'ordonnance du 23 mars 2022, qui a profondément réformé le régime en substituant un régime juridictionnel unifié devant la Cour des comptes à l'ancien système de responsabilité personnelle et pécuniaire.

À retenir

• Les budgets locaux sont soumis aux principes d'annualité, d'unité, d'universalité et de spécialité, adaptés aux spécificités des collectivités (budgets annexes obligatoires pour les SPIC, nomenclature M57).
• Le budget se compose de deux sections (fonctionnement et investissement) et le cycle budgétaire comprend le DOB, le budget primitif, les décisions modificatives, le budget supplémentaire et le compte administratif.
• L'équilibre réel impose que chaque section soit équilibrée, que les prévisions soient sincères et que le remboursement du capital de la dette soit couvert par des ressources propres.
• Le contrôle budgétaire associe le préfet et la chambre régionale des comptes dans quatre hypothèses : absence de vote dans les délais, déséquilibre, déficit excessif du compte administratif, et non-inscription de dépenses obligatoires.
• La séparation ordonnateur-comptable garantit un double contrôle sur la dépense publique locale, le régime de responsabilité ayant été profondément réformé par l'ordonnance du 23 mars 2022.