Le bloc de constitutionnalité et les techniques de contrôle du Conseil constitutionnel

La notion de bloc de constitutionnalité

L'expression bloc de constitutionnalité, forgée par le doyen Louis Favoreu par analogie avec le bloc de légalité administrative, désigne l'ensemble des normes de référence au regard desquelles le Conseil constitutionnel exerce son contrôle. Si cette expression est devenue courante dans le langage juridique, elle est aujourd'hui partiellement inadaptée. En effet, le terme de « bloc » suggère une homogénéité qui ne correspond pas à la diversité des normes utilisées, et celui de « constitutionnalité » implique que toutes ces normes ont valeur constitutionnelle, ce qui n'est pas toujours le cas.

Les normes de référence se répartissent en deux grandes catégories : les normes de forme constitutionnelle et les normes de forme non constitutionnelle.

Les normes de forme constitutionnelle

Le corps de la Constitution de 1958 contient principalement des dispositions relatives à l'organisation politique et administrative de l'État, mais aussi des droits fondamentaux : le principe d'égalité et le principe de laïcité (article 1er), le droit de suffrage (article 3), la liberté de formation des partis politiques (article 4), la liberté individuelle (article 66) ou encore la libre administration des collectivités territoriales (article 72).

La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 proclame des droits qualifiés de droits-barrières ou droits de, imposant à l'État de ne pas pénétrer dans la sphère privée des individus (liberté d'opinion, liberté d'expression, liberté de circulation, droit de propriété). Ces droits reflètent la philosophie d'une démocratie libérale et individualiste.

Le Préambule de la Constitution de 1946 consacre deux catégories de normes. Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR) constituent une catégorie dont les critères d'identification ont été dégagés par le Conseil constitutionnel (décision n° 88-244 DC du 20 juillet 1988) : le principe doit être suffisamment général, consacré par une législation républicaine antérieure à 1946, et n'avoir jamais été démenti. Onze PFRLR ont été consacrés, parmi lesquels la liberté d'association (1971), la liberté d'enseignement (1977), l'indépendance de la juridiction administrative (1980), l'indépendance des professeurs d'université (1984), et l'atténuation de la responsabilité pénale des mineurs (2002). Le Préambule de 1946 proclame également des principes économiques et sociaux appelés droits créances ou droits à (droit de grève, liberté syndicale, droit à la protection de la santé, droit à l'éducation), qui supposent une action positive de l'État.

La Charte de l'environnement de 2004, intégrée au bloc par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, consacre des droits dits de troisième génération dont l'exigibilité peut être incertaine (droit de vivre dans un environnement équilibré, devoir de préservation de l'environnement).

Enfin, des normes non écrites complètent ce dispositif : les principes à valeur constitutionnelle, dégagés de l'esprit général des textes (continuité du service public, clarté de la loi), et les objectifs à valeur constitutionnelle (accessibilité et intelligibilité de la loi, protection de la santé publique, possibilité de disposer d'un logement décent), qui sont des directives d'intérêt général assignées au législateur mais non directement invocables par les justiciables.

Les normes de forme non constitutionnelle

Le bloc de constitutionnalité intègre paradoxalement des normes qui n'ont pas valeur constitutionnelle au sens formel. Les lois organiques servent de norme de référence lorsque le Conseil examine les règlements des assemblées ou les lois de finances. Les règlements intérieurs des assemblées sont utilisés pour contrôler le respect de la procédure législative. Les observations du Conseil constitutionnel rendues à l'occasion du bilan des élections constituent une forme inédite de soft law constitutionnel.

S'agissant des traités internationaux, le Conseil constitutionnel a posé dans sa décision fondatrice n° 74-54 DC du 15 janvier 1975 (IVG) le principe selon lequel une loi contraire à un traité n'est pas pour autant contraire à la Constitution. Cette position distingue nettement contrôle de constitutionnalité et contrôle de conventionnalité. Toutefois, des ouvertures importantes ont été pratiquées : l'article 88-1 de la Constitution relatif à la participation de la France à l'Union européenne a permis l'intégration du droit européen dérivé ; le renvoi préjudiciel devant la CJUE (décision n° 2013-314P QPC du 4 avril 2013, Jeremy F.) et le Protocole additionnel n° 16 à la CEDH permettent au Conseil de se référer directement au droit européen.

Le débat sur la supra-constitutionnalité

L'article 89, alinéa 5, de la Constitution dispose que la forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision. Cette clause d'intangibilité ouvre le débat sur l'existence d'une hiérarchie au sein même de la Constitution. Si certaines dispositions sont modifiables et d'autres intangibles, les secondes pourraient être considérées comme supérieures aux premières.

Le Conseil constitutionnel a toutefois fermé ce débat en droit positif par sa décision n° 2003-469 DC du 26 mars 2003, en refusant de contrôler les lois constitutionnelles. La reconnaissance d'une identité constitutionnelle de la France (décision n° 2021-940 QPC du 15 octobre 2021, Société Air France) renouvelle cependant la question, dans la mesure où les normes qui la composent peuvent faire obstacle à l'application du droit européen.

Sur le plan théorique, le professeur Olivier Beaud a soutenu que le principe de souveraineté constitue le principe des principes qui structure l'ensemble du texte constitutionnel, et que toute atteinte à ce principe supposerait le recours au pouvoir constituant originaire par la voie référendaire.

Les techniques de contrôle

Trois techniques principales guident le contrôle du Conseil constitutionnel. L'autolimitation (self restraint) conduit le Conseil à rappeler que la Constitution ne lui confère pas un pouvoir d'appréciation identique à celui du Parlement (décision n° 74-75 DC du 15 janvier 1975, IVG). Cette retenue est particulièrement marquée pour les questions de société (avortement, mariage pour tous, homoparentalité) pour lesquelles le Conseil s'en remet à l'appréciation du législateur.

Les méthodes inspirées du Conseil d'État reprennent les quatre cas d'ouverture du contentieux administratif (incompétence, vice de forme, détournement de pouvoir, violation de la Constitution), adaptés au contrôle constitutionnel. Le Conseil utilise notamment le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation (contrôle restreint laissant une large marge au Parlement) et le contrôle de proportionnalité (vérification que les atteintes portées par la loi aux droits fondamentaux ne sont pas excessives).

La conciliation entre droits et libertés est rendue nécessaire par les philosophies différentes des textes du bloc de constitutionnalité. Le Conseil procède à un arbitrage sans consacrer de hiérarchie entre les droits, comme l'illustre la conciliation entre le droit de propriété (article 17 DDHC) et le principe de nationalisation (alinéa 9 du Préambule de 1946) dans la décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982 (Nationalisations).

Les types de décisions et leur autorité

Trois types de décisions existent : les décisions de conformité, les décisions de non-conformité (partielle ou totale) et les décisions de conformité sous réserve d'interprétation. Cette dernière catégorie permet d'éviter une censure en interprétant la loi dans un sens conforme à la Constitution. Selon la formule de Robert Badinter, cette technique vide la loi de son venin. Mais elle revient paradoxalement à une réécriture judiciaire de la loi.

Les décisions du Conseil sont revêtues de l'autorité absolue de la chose jugée (article 62, alinéa 3, C.), opposables erga omnes et insusceptibles de recours. Cette autorité s'attache non seulement au dispositif mais aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire (décision n° 62-18 L du 16 janvier 1962). Les obiter dicta ne bénéficient pas de cette autorité. Les réserves d'interprétation, en revanche, constituent bien le soutien nécessaire du dispositif et sont revêtues de l'autorité de la chose jugée.

L'exécution des décisions repose sur le volontariat : aucun mécanisme contraignant n'existe, mais les pouvoirs publics ont toujours appliqué les décisions du Conseil. La circulaire du Premier ministre Michel Rocard du 27 mai 1988, demandant à ses ministres d'éliminer les risques d'inconstitutionnalité des projets de loi, illustre cette attitude exemplaire.

À retenir

• Le bloc de constitutionnalité comprend le corps de la Constitution, la DDHC de 1789, le Préambule de 1946, la Charte de l'environnement, des principes et objectifs à valeur constitutionnelle, mais aussi des normes non constitutionnelles.
• Onze PFRLR ont été consacrés par le Conseil constitutionnel selon des critères stricts (généralité, antériorité républicaine à 1946, absence d'exception).
• Le Conseil pratique l'autolimitation, utilise les méthodes du contentieux administratif et concilie les droits fondamentaux sans hiérarchie entre eux.
• Les décisions de conformité sous réserve d'interprétation évitent la censure mais reviennent à une réécriture judiciaire de la loi.
• L'autorité absolue de la chose jugée s'attache au dispositif et aux motifs qui en sont le soutien nécessaire, incluant les réserves d'interprétation.