L'avenir du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables après 2022

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables est l'un des piliers historiques du droit des finances publiques françaises. La réforme de 2022, en unifiant la responsabilité des gestionnaires publics, ébranle l'un de ses fondements traditionnels et invite à repenser sa justification dans le contexte contemporain.

Les origines et la portée du principe

Le principe de séparation trouve ses racines dans les grandes réformes financières du XIXe siècle. Il a été formalisé par le décret du 31 mai 1862 portant règlement général sur la comptabilité publique, qui posait l'interdiction de cumul des fonctions d'ordonnateur et de comptable. Cette règle a été reprise par le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, puis codifiée dans le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 (dit décret GBCP), dont l'article 9 dispose que les fonctions d'ordonnateur et de comptable sont incompatibles.

Le principe repose sur une logique de contrôle mutuel : l'ordonnateur décide de la dépense ou de la recette, tandis que le comptable en assure le paiement ou le recouvrement après avoir vérifié la régularité de l'opération. Cette séparation fonctionnelle vise à prévenir les détournements et les irrégularités en imposant un double regard sur chaque opération financière.

Le Conseil constitutionnel n'a jamais élevé ce principe au rang constitutionnel, mais le Conseil d'État le considère comme un principe général du droit (CE, 8 février 1999, Lapeyre). La Cour des comptes y voit quant à elle une garantie fondamentale de la régularité des opérations comptables.

La fragilisation du fondement par la réforme de 2022

L'un des arguments majeurs en faveur du maintien de la séparation résidait dans la spécificité du régime de responsabilité applicable aux comptables publics. La RPP constituait la contrepartie du pouvoir de contrôle du comptable : parce qu'il pouvait refuser de payer une dépense irrégulière, il devait supporter personnellement les conséquences d'un paiement indu. Ce mécanisme garantissait l'indépendance du comptable vis-à-vis de l'ordonnateur.

En supprimant la RPP, la réforme de 2022 retire ce fondement. Le comptable public conserve certes son obligation de contrôle, mais il n'est plus personnellement exposé en cas de manquement. La question se pose alors : si le comptable n'engage plus son patrimoine, qu'est-ce qui garantit effectivement son indépendance face aux pressions éventuelles de l'ordonnateur ? Le droit de réquisition de l'ordonnateur, prévu par l'article L. 242-5 du code des juridictions financières (ancien article 60 de la loi de 1963), subsiste, mais sa portée est nécessairement affectée par la disparition de la RPP.

Les arguments en faveur du maintien

Plusieurs considérations militent néanmoins pour la préservation du principe. D'abord, la séparation demeure un outil de probité et de fiabilité comptable : le double regard sur les opérations financières contribue à la sincérité des comptes publics, exigence désormais constitutionnalisée par la révision du 23 juillet 2008 (article 47-2 de la Constitution). La certification des comptes de l'État par la Cour des comptes, introduite par la LOLF, repose en partie sur la fiabilité des contrôles exercés par les comptables.

Ensuite, le principe participe à la prévention des risques de fraude et de corruption. Le rapport de la Cour des comptes sur la fraude aux finances publiques (2023) souligne que les mécanismes de contrôle interne, s'ils se sont renforcés, ne sauraient à eux seuls se substituer au contrôle externe exercé par le comptable.

Les arguments en faveur d'une évolution

La dématérialisation des procédures comptables et budgétaires a profondément modifié les conditions d'exercice du contrôle. Le système d'information financière Chorus, déployé depuis 2012 pour l'État, automatise de nombreux contrôles qui étaient auparavant effectués manuellement par les comptables. Le projet Chorus Pro pour la facturation électronique et les évolutions de l'application Hélios pour le secteur local renforcent cette tendance.

Les évolutions managériales de l'administration, avec le développement des services facturiers et des centres de services partagés, brouillent déjà la frontière entre fonctions d'ordonnateur et de comptable. Le contrôle hiérarchisé de la dépense, introduit en 2003, avait déjà modulé l'intensité du contrôle du comptable selon le risque financier des opérations.

En droit comparé, la plupart des États membres de l'Union européenne ne connaissent pas ce principe de séparation. L'Allemagne, le Royaume-Uni et les pays nordiques privilégient un modèle intégré où le gestionnaire assume l'ensemble de la chaîne de la dépense, sous le contrôle d'auditeurs internes et externes. L'OCDE recommande d'ailleurs des systèmes de contrôle fondés sur les risques plutôt que sur la séparation organique des fonctions.

Les pistes d'évolution envisageables

Plusieurs scénarios sont concevables pour l'avenir du principe. Un maintien aménagé pourrait consister à recentrer le contrôle du comptable sur les opérations à enjeu financier significatif, en étendant le contrôle hiérarchisé. Une fusion fonctionnelle progressive pourrait regrouper les fonctions au sein d'agences comptables intégrées, à l'image de ce qui existe pour certains établissements publics. Enfin, une suppression du principe au profit d'un contrôle interne renforcé et d'un audit externe systématique constituerait une rupture plus radicale avec la tradition française.

À retenir

• Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, formalisé au XIXe siècle, est un principe général du droit mais n'a pas valeur constitutionnelle.
• La suppression de la RPP en 2022 fragilise l'un de ses fondements principaux : l'indépendance du comptable garantie par l'engagement de son patrimoine.
• La dématérialisation (Chorus, Hélios) et les évolutions organisationnelles (services facturiers, contrôle hiérarchisé) réduisent la portée pratique de la séparation.
• En droit comparé, la plupart des pays européens ne connaissent pas ce principe et privilégient des modèles intégrés de gestion.
• L'avenir du principe dépend de la capacité à lui trouver de nouvelles justifications au-delà de la seule responsabilité patrimoniale des comptables.