L'asymétrie entre dépenses et recettes publiques

Le droit de la comptabilité publique ne traite pas symétriquement les opérations de dépenses et celles de recettes. Cette asymétrie fondamentale, souvent négligée dans les présentations classiques, reflète une différence de nature entre les deux flux financiers et se traduit par des régimes juridiques distincts.

Le rôle différencié de l'ordonnateur

En matière de dépenses, l'ordonnateur exerce un pouvoir de décision : il choisit d'engager la dépense, en détermine le montant après liquidation et donne l'ordre de payer. Sa volonté est le moteur du processus. En matière de recettes, son rôle est fondamentalement différent : il se borne à constater l'existence d'une créance au profit de la personne publique et à émettre un titre exécutoire (titre de recettes pour les collectivités territoriales, ordre de recouvrer pour l'État). L'ordonnateur ne crée pas la recette, il prend acte de son existence juridique, que celle-ci résulte de la loi (impôt), d'un contrat (loyer domanial, redevance) ou d'une décision de justice (dommages-intérêts).

Cette distinction se retrouve dans la terminologie : on parle d'ordonnancement pour les dépenses et d'émission d'un titre de recettes pour les recettes. Le vocabulaire traduit la différence de posture de l'ordonnateur.

La diversité des modes de recouvrement

Contrairement à la dépense, qui suit un schéma procédural largement uniforme (la procédure ELOP), les recettes publiques sont recouvrées selon des modalités très variées en fonction de leur nature.

Les recettes fiscales obéissent à des procédures spécifiques prévues par le Livre des procédures fiscales (LPF). L'impôt peut être recouvré par voie de rôle (impôt sur le revenu, taxes foncières), par voie de déclaration auto-liquidée (TVA, impôt sur les sociétés) ou par retenue à la source (prélèvement à la source de l'IR depuis 2019). Le comptable compétent est le comptable de la DGFiP, qui dispose de prérogatives exorbitantes du droit commun, notamment le privilège du Trésor et l'hypothèque légale (articles 1929 quater et 1929 sexies du Code général des impôts).

Les recettes domaniales (produits du domaine, redevances d'occupation) suivent les règles propres au droit domanial, codifiées dans le Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P). Leur recouvrement peut emprunter la voie de l'état exécutoire émis par l'ordonnateur.

Les recettes contractuelles (prix de prestations, loyers) et les produits divers sont recouvrés par émission de titres de recettes, le comptable étant ensuite chargé du recouvrement amiable puis, le cas échéant, forcé. Les collectivités territoriales disposent à cet égard de la procédure de l'opposition à tiers détenteur (OTD), devenue depuis 2019 la saisie administrative à tiers détenteur (SATD), prévue à l'article L. 262 du LPF.

Les amendes et condamnations pécuniaires sont recouvrées par le comptable public selon des règles propres. Le recouvrement des amendes pénales relève de la Direction générale des finances publiques, tandis que les astreintes prononcées par le juge administratif obéissent au régime de l'article L. 911-3 du Code de justice administrative.

La logique de célérité en matière de recettes

L'asymétrie entre dépenses et recettes s'explique par une différence d'enjeu pratique. Pour la dépense, l'impératif est de s'assurer que l'argent public ne sort pas irrégulièrement de la caisse : le formalisme procédural est donc un garde-fou nécessaire. Pour la recette, l'objectif premier est d'assurer l'entrée des fonds dans les caisses publiques le plus rapidement et le plus efficacement possible. La simplification des procédures de recouvrement répond à cette logique d'efficacité et de rendement.

Ce souci de célérité explique le développement de mécanismes tels que le prélèvement à la source, généralisé en France au 1er janvier 2019, qui réduit le décalage temporel entre la naissance de l'obligation fiscale et son paiement effectif. De même, le télépaiement obligatoire au-delà de certains seuils et la mensualisation des impôts locaux visent à fluidifier l'encaissement des recettes publiques.

La Cour des comptes a régulièrement souligné l'importance d'un recouvrement diligent et a critiqué les pratiques de certains comptables dont les taux de recouvrement étaient insuffisants (CC, rapport public annuel 2020, Le recouvrement des recettes des collectivités territoriales).

La prescription en matière de recettes et de dépenses

Les créances des personnes publiques sont soumises à une prescription extinctive. Pour les recettes, les délais varient selon la nature de la créance : quatre ans pour les créances non fiscales en vertu de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'État (appliquée par analogie aux collectivités), délais spécifiques pour les créances fiscales (articles L. 274 et L. 275 du LPF).

Pour les dépenses, la prescription quadriennale frappe les dettes des personnes publiques : le créancier d'une personne publique qui n'a pas réclamé le paiement de sa créance dans un délai de quatre ans à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis perd définitivement sa créance (loi du 31 décembre 1968). Le Conseil d'État a précisé les conditions d'application de cette prescription, notamment le point de départ du délai (CE, 6 décembre 2019, Centre hospitalier de Vichy) et les causes d'interruption (CE, Sect., 6 novembre 2002, Soulier).

À retenir

• L'ordonnateur décide de la dépense mais se limite à constater la recette : cette asymétrie de rôle est structurante.
• Les recettes publiques sont recouvrées selon des modalités variées (rôle, auto-liquidation, retenue à la source, titre de recettes) là où la dépense suit un schéma unique (ELOP).
• La logique de la dépense est le contrôle formel pour éviter les sorties irrégulières ; celle de la recette est la célérité pour assurer l'entrée rapide des fonds.
• La prescription quadriennale de la loi du 31 décembre 1968 s'applique tant aux créances sur les personnes publiques qu'à leurs dettes.
• Le comptable public dispose de prérogatives exorbitantes pour le recouvrement forcé des recettes (privilège du Trésor, SATD).