La théorie de la Fédération d'Olivier Beaud : penser le fédéralisme hors de l'État

La difficulté persistante à qualifier juridiquement l'Union européenne a conduit certains auteurs à proposer un renouvellement radical des catégories du droit constitutionnel. Parmi ces propositions, la théorie de la Fédération formulée par Olivier Beaud (publiée en 2007, rééditée en 2009) occupe une place centrale. Elle propose de penser le fédéralisme en dehors de toute référence à l'État, ouvrant ainsi une voie théorique pour appréhender la construction européenne.

Les racines philosophiques du fédéralisme non étatique

Le fédéralisme ne se réduit pas à l'État fédéral. Il constitue d'abord un projet philosophique et politique visant à créer un équilibre entre autonomie territoriale et gouvernement de niveau supérieur. Pierre-Joseph Proudhon, dans son ouvrage Du principe fédératif (1863), a formulé l'une des premières théories d'un fédéralisme détaché de la forme étatique. Pour Proudhon, la fédération est un contrat politique synallagmatique et commutatif dont la condition essentielle est que les contractants se réservent toujours une part de souveraineté plus grande que celle qu'ils abandonnent. Cette pensée de l'équilibre entre unité et diversité, cohérente avec l'anarchisme proudhonien, irrigue les réflexions contemporaines sur l'Europe.

Jürgen Habermas, avec le concept de patriotisme constitutionnel (Verfassungspatriotismus), a proposé une autre voie. Prolongeant la pensée cosmopolitique d'Emmanuel Kant (Projet de paix perpétuelle, 1795), Habermas soutient qu'une communauté politique peut se fonder non sur une identité ethnique ou culturelle, mais sur l'adhésion partagée à des principes constitutionnels. Jean-Marc Ferry a complété cette approche en fondant une conception du fédéralisme plus ouverte et moins tributaire de l'État.

La Fédération comme forme politique autonome

Olivier Beaud distingue soigneusement la Fédération (avec majuscule) des notions voisines. La Fédération n'est pas une théorie confectionnée sur mesure pour l'UE : c'est une forme politique autonome qui ne se réduit ni à l'État ni à l'organisation internationale. Beaud la présente comme un étalon de mesure pour la construction européenne, et non comme sa description.

La Fédération se définit comme la figure inversée de l'État. Alors que l'État se caractérise par le critère unique de la souveraineté, la Fédération se structure autour de trois principes fondamentaux qui s'y opposent. Le principe de dualité fédérative signifie qu'il existe deux puissances publiques au sein de la Fédération. Le principe de parité fédérative implique que les deux ordres juridiques (fédéral et fédéré) sont égaux et non hiérarchisés. Le principe de pluralité fédérative suppose une Fédération composée nécessairement de plusieurs États membres. Aucun de ces traits ne se retrouve dans un État classique.

Comme le résume Olivier Jouanjan, la souveraineté, quel que soit le sens qu'on lui donne (souveraineté de l'État, d'un organe, ou souveraineté constituante du peuple), est structurellement incompatible avec la notion de Fédération. Guy Carcassonne précise que la Fédération, dotée d'une existence politique propre, ne supprime pas celle de ses membres.

Le principe de liberté fédérative complète l'édifice : aucun État ne peut être contraint d'intégrer ou de quitter l'association fédérale.

Le pacte fédératif : acte fondateur de la Fédération

Reprenant l'idée proudhonienne du contrat de fédération, Beaud théorise le pacte fédératif comme l'acte constitutif de la Fédération. Ce pacte présente une double nature : il est à la fois contractuel (accord entre États) et institutionnel (fondateur d'une nouvelle entité politique). Il se distingue des traités internationaux ordinaires par son objet (l'établissement d'une institution) et par ses effets.

Le pacte fédératif confère une compétence législative au niveau fédéral dans des domaines énumérés (dimension positive) et encadre l'exercice des compétences que les États conservent (dimension négative). Il suppose le respect d'une fidélité fédérale (Bundestreue) dans l'exercice des compétences respectives, notion bien connue du droit constitutionnel allemand.

Ce pacte fédératif permettrait de résoudre la question du pouvoir constituant européen : les peuples réunis, par l'intermédiaire de leurs États, institueraient la Fédération, résorbant ainsi le déficit démocratique de l'ordre juridique européen.

Les critiques et conceptions concurrentes

La théorie de Beaud n'est pas sans contradicteurs. Carl Schmitt, dans sa propre conception de la Fédération (Verfassungslehre, 1928), n'évacue pas totalement la souveraineté : elle reste en suspens et subsiste à plusieurs niveaux. Élisabeth Zoller, s'inspirant des penseurs américains, localise la souveraineté dans le peuple et non dans l'État, ce qui permet de distinguer État unitaire et fédération sans recourir au critère de la souveraineté. Charles Leben émet des réserves sur la possibilité de glisser dans la théorie de l'État un nouvel animal cumulant les avantages de l'État fédéral tout en préservant la souveraineté des États-nations.

Ces critiques, si elles révèlent des réticences théoriques persistantes, n'invalident pas la proposition de Beaud, puisque la Fédération se situe précisément en dehors de la théorie de l'État.

À retenir

• La Fédération selon Beaud est une forme politique autonome, distincte de l'État et de l'organisation internationale, structurée par les principes de dualité, parité et pluralité fédératives.
• La souveraineté est structurellement incompatible avec la Fédération, qui constitue la figure inversée de l'État.
• Le pacte fédératif, de double nature contractuelle et institutionnelle, serait l'acte fondateur de cette nouvelle forme politique.
• Le fédéralisme non étatique trouve ses racines chez Proudhon (contrat fédératif) et est prolongé par Habermas (patriotisme constitutionnel) et Ferry.
• Les critiques (Schmitt, Zoller, Leben) portent sur le traitement de la souveraineté mais ne remettent pas en cause la cohérence interne de la théorie.