La suprématie de la Constitution sur les engagements internationaux dans l'ordre juridique interne

Le principe de primauté de la Constitution dans l'ordre interne

La question de la place de la Constitution dans la hiérarchie des normes, et plus particulièrement de ses rapports avec les engagements internationaux, constitue l'un des problèmes fondamentaux du droit public français contemporain. Si l'article 55 de la Constitution confère aux traités et accords régulièrement ratifiés une autorité supérieure à celle des lois, cette supériorité ne s'étend pas aux normes de valeur constitutionnelle.

Ce principe a été consacré de manière explicite par le Conseil d'État dans l'arrêt d'Assemblée du 30 octobre 1998, Sarran et Levacher. Dans cette décision fondamentale, le juge administratif suprême a affirmé que « la suprématie conférée aux engagements internationaux ne s'applique pas, dans l'ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle ». La Cour de cassation a adopté une position identique dans l'arrêt Fraisse du 2 juin 2000 (Cass., ass. plén., 2 juin 2000, Pauline Fraisse).

Cette jurisprudence s'inscrit dans une logique dualiste modérée : la France reconnaît la supériorité des traités sur les lois (monisme partiel consacré par l'article 55), mais maintient la primauté de la Constitution au sommet de son ordre juridique interne. Cette position diffère sensiblement de celle retenue par la Cour de justice de l'Union européenne, qui affirme depuis l'arrêt Costa c. ENEL du 15 juillet 1964 la primauté du droit de l'Union sur l'ensemble des normes nationales, y compris constitutionnelles.

L'articulation entre l'article 54 et l'article 55 de la Constitution

Les articles 54 et 55 de la Constitution poursuivent des logiques complémentaires. L'article 55 établit la supériorité des traités sur les lois, sous réserve de réciprocité (condition inapplicable au droit de l'Union européenne selon la jurisprudence du Conseil d'État, CE, Ass., 9 juillet 2010, Cheriet-Benseghir). L'article 54 organise, en amont, un mécanisme préventif pour éviter qu'un traité contraire à la Constitution n'intègre l'ordre juridique sans que cette contrariété n'ait été identifiée et résolue.

La combinaison de ces deux dispositions dessine une architecture normative cohérente : la Constitution prime sur les traités (article 54), les traités priment sur les lois (article 55), les lois priment sur les actes réglementaires. Le mécanisme de l'article 54 permet ainsi de préserver la cohérence de la hiérarchie des normes en résolvant préventivement les conflits entre la norme suprême et les engagements internationaux.

Il faut toutefois noter que cette architecture connaît une complexité particulière dans le cadre du droit de l'Union européenne. L'article 88-1 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, dispose que « la République participe à l'Union européenne ». Le Conseil constitutionnel a déduit de cette disposition une obligation constitutionnelle de transposition des directives européennes (CC, n° 2004-496 DC, 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l'économie numérique), assortie toutefois d'une réserve au profit des règles ou principes inhérents à l'identité constitutionnelle de la France.

La théorie de l'identité constitutionnelle de la France

Dans la décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006 relative à la loi relative au droit d'auteur, le Conseil constitutionnel a précisé que la transposition d'une directive ne saurait aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti. Cette réserve d'identité constitutionnelle constitue l'ultime rempart de la souveraineté constitutionnelle face au droit de l'Union européenne.

Cette notion trouve un écho en droit comparé. La Cour constitutionnelle fédérale allemande (Bundesverfassungsgericht) a développé une doctrine similaire dans les arrêts Solange I (1974) et Solange II (1986), puis dans la décision relative au traité de Lisbonne du 30 juin 2009, en affirmant que le transfert de compétences à l'Union européenne trouve sa limite dans le noyau intangible de la Loi fondamentale (Grundgesetz), protégé par la clause d'éternité de l'article 79 alinéa 3. La Cour constitutionnelle italienne a adopté une approche comparable avec la théorie des controlimiti (contre-limites), dès l'arrêt Frontini de 1973.

La révision constitutionnelle comme instrument de conciliation

La révision constitutionnelle opérée préalablement à la ratification d'un traité déclaré contraire à la Constitution constitue un mécanisme de conciliation entre l'engagement international de la France et sa souveraineté constitutionnelle. Ce mécanisme a été mis en oeuvre à plusieurs reprises dans le cadre de la construction européenne.

Pour le traité de Maastricht, la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 a inséré un titre XIV (devenu titre XV) consacré à l'Union européenne, ajoutant notamment les articles 88-1 à 88-4. Pour le traité d'Amsterdam, la loi constitutionnelle du 25 janvier 1999 a modifié les articles 88-2 et 88-4. Pour le traité établissant une Constitution pour l'Europe, la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 a été adoptée, mais le traité a été rejeté par référendum le 29 mai 2005. Pour le traité de Lisbonne, la loi constitutionnelle du 4 février 2008 a de nouveau adapté le titre XV.

À l'inverse, la France a renoncé à ratifier la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires après que le Conseil constitutionnel eut déclaré, dans sa décision n° 99-412 DC du 15 juin 1999, que certaines de ses stipulations étaient contraires aux articles 1er, 2 et 3 de la Constitution, notamment au principe d'unicité du peuple français et au caractère officiel de la langue française. Cette illustration démontre que le pouvoir constituant n'est nullement contraint de procéder à une révision : il conserve la maîtrise de sa décision.

À retenir

• La Constitution occupe le sommet de la hiérarchie des normes dans l'ordre juridique interne français, au-dessus des engagements internationaux, comme l'ont confirmé les arrêts Sarran (CE, 1998) et Fraisse (Cass., 2000).
• L'article 54 et l'article 55 de la Constitution forment un système cohérent : l'article 54 prévient les conflits entre Constitution et traités, l'article 55 règle la hiérarchie entre traités et lois.
• La notion d'identité constitutionnelle de la France constitue une réserve ultime face au droit de l'Union européenne, en écho aux doctrines allemande (Solange) et italienne (controlimiti).
• La révision constitutionnelle préalable à la ratification est un mécanisme de conciliation, non une obligation : le pouvoir constituant conserve sa pleine souveraineté pour décider de réviser ou de renoncer à l'engagement.
• L'architecture constitutionnelle française en matière de rapports entre droit interne et droit international repose sur un dualisme modéré, reconnaissant la supériorité des traités sur les lois mais préservant la primauté absolue de la Constitution.