La suprématie constitutionnelle face aux engagements internationaux

Le droit français organise une articulation subtile entre la Constitution et les normes internationales. Loin d'une hiérarchie linéaire, le système repose sur des mécanismes de conciliation qui préservent, en dernier ressort, la primauté de la norme fondamentale interne.

Le contrôle préventif de l'article 54 de la Constitution

L'article 54 de la Constitution de 1958 institue un mécanisme original de contrôle a priori de la compatibilité entre un engagement international et la Constitution. Ce contrôle peut être déclenché par le président de la République, le Premier ministre, le président de l'une ou l'autre assemblée ou, depuis la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, par soixante députés ou soixante sénateurs. Le Conseil constitutionnel, saisi sur ce fondement, examine l'intégralité des stipulations du traité, à la différence du contrôle des lois où il ne se prononce que sur les dispositions contestées (ou celles qui leur sont inséparables).

Lorsque le Conseil constate une incompatibilité, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution. Ce mécanisme a fonctionné à plusieurs reprises pour les traités européens. Le Conseil constitutionnel a jugé contraires à la Constitution les traités de Maastricht (déc. n° 92-308 DC, 9 avril 1992), d'Amsterdam (déc. n° 97-394 DC, 31 décembre 1997), le traité établissant une Constitution pour l'Europe (déc. n° 2004-505 DC, 19 novembre 2004) et le traité de Lisbonne (déc. n° 2007-560 DC, 20 décembre 2007), au motif que ces traités portaient atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

La double lecture de l'article 54 : primauté de la Constitution ou du traité ?

L'interprétation de ce mécanisme est paradoxale. On peut y voir une forme de primauté du droit international puisque c'est la Constitution qui s'adapte au traité et non l'inverse. Mais on peut tout aussi bien y voir la consécration de la suprématie constitutionnelle, dans la mesure où le pouvoir constituant conserve la liberté de ne pas réviser la Constitution, empêchant alors la ratification du traité. L'exemple de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires illustre parfaitement cette seconde lecture. Après la décision de non-conformité du 15 juin 1999 (déc. n° 99-412 DC), aucune révision constitutionnelle n'a été engagée, dans un contexte politique de cohabitation entre Jacques Chirac et Lionel Jospin, et le traité n'a jamais été ratifié.

Le principe pacta sunt servanda et ses implications

Une fois un traité régulièrement ratifié et entré en vigueur, le principe constitutionnel pacta sunt servanda, inscrit à l'alinéa 14 du Préambule de 1946, interdit de remettre en cause sa validité. Ce principe, issu de l'article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969, impose que tout traité en vigueur lie les parties et soit exécuté de bonne foi. Cette règle constitue un verrou empêchant toute contestation de la validité d'un engagement international régulièrement intégré dans l'ordre juridique interne.

La jurisprudence Sarran-Fraisse : la Constitution au sommet de l'ordre interne

Le Conseil d'État et la Cour de cassation ont tranché la question de la place respective de la Constitution et des traités dans l'ordre interne. Par l'arrêt Sarran et Levacher du 30 octobre 1998, le Conseil d'État a jugé que la suprématie conférée aux engagements internationaux par l'article 55 de la Constitution ne s'applique pas aux dispositions de nature constitutionnelle. La Cour de cassation a adopté une position identique dans l'arrêt Fraisse du 2 juin 2000. Dans ces deux affaires, les juridictions ont écarté l'application de la Convention européenne des droits de l'homme et du Pacte international relatif aux droits civils et politiques au profit de dispositions constitutionnelles (articles 76 et 77 C.) limitant le corps électoral en Nouvelle-Calédonie aux résidents présents depuis au moins dix ans.

Cette jurisprudence a été confirmée et approfondie par les arrêts French Data Network du 21 avril 2021, où le Conseil d'État a rappelé que la Constitution demeure la norme suprême du droit national et que le droit européen ne saurait compromettre des exigences constitutionnelles telles que la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation ou la prévention des atteintes à l'ordre public. L'arrêt M. Q. du 17 décembre 2021, relatif au temps de travail des gendarmes, a réaffirmé cette position en invoquant la libre disposition des forces armées.

La tension avec les juridictions européennes

Cette affirmation de la suprématie constitutionnelle dans l'ordre interne entre en tension avec la position des juridictions européennes. La Cour de justice de l'Union européenne, depuis l'arrêt Internationale Handelsgesellschaft du 17 décembre 1970, affirme que la primauté du droit de l'Union s'impose y compris face aux normes constitutionnelles des États membres. De même, la Cour européenne des droits de l'homme considère que les dispositions constitutionnelles ne sauraient justifier la méconnaissance de la Convention (CEDH, 29 octobre 1992, Open Door c/ Irlande). Cette divergence de positions crée un risque d'engagement de la responsabilité internationale de la France lorsque ses juridictions écartent un traité au profit de la Constitution.

À retenir

• L'article 54 C. organise un contrôle préventif de compatibilité entre traités et Constitution, pouvant conduire à une révision constitutionnelle préalable à la ratification.
• Le pouvoir constituant reste libre de ne pas réviser la Constitution, ce qui empêche alors la ratification du traité et consacre la primauté constitutionnelle.
• La jurisprudence Sarran-Fraisse affirme que la suprématie des traités (article 55 C.) ne vaut pas face aux normes constitutionnelles dans l'ordre interne.
• Les arrêts French Data Network et M. Q. (2021) confirment la possibilité d'écarter le droit européen pour préserver des exigences constitutionnelles fondamentales.
• Cette position diverge de celle des cours européennes (CJUE et CEDH), qui affirment la primauté du droit européen y compris sur les constitutions nationales.