La séparation des pouvoirs : fondements théoriques et limites doctrinales
La théorie de la séparation des pouvoirs s'enracine dans une longue tradition de réflexion sur la distribution des fonctions étatiques, de l'Antiquité aux Lumières. Montesquieu propose une collaboration assortie de facultés d'empêchement, tandis que Rousseau défend la primauté absolue du législatif, conception qui dominera la Révolution française malgré les proclamations de l'article 16 de la DDHC.
La réflexion sur la répartition des fonctions étatiques entre plusieurs organes constitue l'un des piliers du constitutionnalisme moderne. Loin d'être une invention des Lumières, cette préoccupation traverse l'histoire politique occidentale depuis l'Antiquité, mais c'est à partir du XVIIe siècle qu'elle fait l'objet d'une théorisation systématique.
Les prémices et les fondations doctrinales
Aristote identifie déjà trois fonctions au sein de la Cité (délibérer, commander, juger), sans toutefois en tirer de conséquences sur l'organisation institutionnelle. Sous l'Ancien Régime, le roi concentre la puissance souveraine dont Jean Bodin énumère les attributs (les "marques de la souveraineté" : rendre la justice, légiférer, nommer les officiers, battre monnaie, lever l'impôt), mais d'autres organes exercent des fonctions propres. Les parlements, en particulier, rendent la justice et opposent les Lois fondamentales du Royaume aux ordonnances royales, préfigurant une forme embryonnaire de contrôle.
John Locke pose les bases modernes de la distinction en identifiant trois pouvoirs dans le Traité du gouvernement civil (1690) : le législatif, doté de l'autorité suprême, l'exécutif et le fédératif (relations internationales), ces deux derniers devant être subordonnés au premier. Parallèlement, Bolingbroke et Swift développent en Angleterre la théorie de la balance des pouvoirs entre le Roi, les Lords et les Communes.
La pensée de Montesquieu
Dans De l'Esprit des Lois (1748), Montesquieu distingue la puissance législative, la puissance exécutrice du droit des gens et la puissance de juger. Sa célèbre formule selon laquelle "tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser" le conduit à proposer que "par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir". L'ancien président du Parlement de Bordeaux livre une interprétation très personnelle des institutions anglaises en insistant sur la collaboration entre exécutif et législatif et sur la faculté d'empêcher, bien plus que sur une séparation étanche. Le pouvoir judiciaire, qualifié de "bouche qui dit les paroles de la loi", occupe une place modeste dans sa construction, quoique la portée de cette formule doive être relativisée compte tenu de sa conception large de la loi.
Il est significatif que le terme anglais executive désigne à la fois celui qui exécute et celui qui décide, ce qui nuance l'idée d'un exécutif cantonné à la simple application des lois.
La conception rousseauiste et ses conséquences révolutionnaires
Rousseau récuse l'équilibre entre fonctions égales. Pour lui, la souveraineté s'exprime dans la loi et la fonction législative se situe nécessairement au-dessus des autres. Cette vision hiérarchique a profondément marqué la Révolution française. L'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 érige la séparation des pouvoirs en condition d'existence de toute Constitution. Pourtant, les hommes de 1789 adoptent en pratique la conception rousseauiste et basculent progressivement vers une confusion des pouvoirs au profit de l'Assemblée, tandis que les institutions britanniques et américaines perpétuent, sous des formes différentes, l'idée d'un équilibre fonctionnel.
Carré de Malberg a utilement rappelé l'ambiguïté du mot "pouvoir" qui désigne indistinctement la puissance (potestas), les fonctions (formes d'activité de l'État) et les organes (personnages ou corps publics chargés de remplir ces fonctions). Cette polysémie est source de nombreuses confusions doctrinales.
À retenir
- La distinction des fonctions étatiques précède largement la théorie de la séparation des pouvoirs et remonte à Aristote puis aux institutions médiévales.
- Montesquieu ne prône pas une séparation étanche mais une collaboration assortie de moyens d'empêchement réciproques.
- Rousseau défend une hiérarchie des fonctions dominée par le législatif, conception adoptée par les révolutionnaires français.
- L'article 16 de la DDHC de 1789 fait de la séparation des pouvoirs un critère constitutionnel, mais la pratique révolutionnaire s'en est rapidement éloignée.
- Carré de Malberg distingue utilement pouvoir-puissance, pouvoir-fonction et pouvoir-organe pour clarifier les termes du débat.