La séparation des pouvoirs et l'équilibre institutionnel de la Ve République

La Constitution du 4 octobre 1958 organise un système institutionnel fondé sur la séparation des pouvoirs, principe cardinal du constitutionnalisme libéral. Toutefois, cette séparation n'est ni rigide ni symétrique : elle est pensée comme un équilibre orienté en faveur de la stabilité gouvernementale.

Les fondements théoriques : de Montesquieu à la Ve République

La théorie classique de la séparation des pouvoirs trouve son expression la plus célèbre dans De l'esprit des lois (1748) de Montesquieu. Celui-ci distingue trois puissances : la puissance législative, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit des gens, et la puissance de juger. L'objectif n'est pas tant une séparation étanche qu'un système de freins et contrepoids (checks and balances) où « le pouvoir arrête le pouvoir ».

Cette exigence a été érigée en norme fondamentale par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution. » Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle de ce principe (CC, 22 juillet 1980, Validation d'actes administratifs, n° 80-119 DC) et en a fait un instrument de contrôle des empiètements d'un pouvoir sur un autre.

La loi constitutionnelle du 3 juin 1958 imposait expressément le respect de la séparation des pouvoirs comme condition de la rédaction de la nouvelle Constitution. Les constituants devaient donc concilier cette exigence libérale avec la volonté de renforcer l'Exécutif.

Une séparation souple caractéristique du régime parlementaire

La Ve République n'adopte pas la séparation rigide du régime présidentiel américain, où le Président ne peut dissoudre le Congrès et où celui-ci ne peut renverser le Président (hors impeachment). Le système français repose sur une séparation souple caractéristique du régime parlementaire : le Gouvernement est responsable devant l'Assemblée nationale (article 49), et le Président de la République peut dissoudre cette dernière (article 12).

Cette collaboration des pouvoirs se manifeste aussi dans le processus législatif. Le Gouvernement dispose de l'initiative législative concurremment avec les parlementaires (article 39). Il peut déposer des projets de loi, tandis que les parlementaires déposent des propositions de loi. Le Gouvernement intervient également dans la procédure par le droit d'amendement (article 44), la fixation de l'ordre du jour prioritaire, et le recours au vote bloqué.

L'Exécutif bicéphale : une originalité française

L'une des particularités majeures de la Ve République est son exécutif bicéphale, ou dyarchie. Le Président de la République (Titre II de la Constitution) est le chef de l'État, gardien de la Constitution, arbitre du fonctionnement régulier des pouvoirs publics (article 5). Le Premier ministre (article 21) dirige l'action du Gouvernement, assure l'exécution des lois et exerce le pouvoir réglementaire.

En période de concordance des majorités (fait majoritaire), le Président domine l'Exécutif et le Premier ministre apparaît comme un collaborateur subordonné. En période de cohabitation (1986-1988, 1993-1995, 1997-2002), le Premier ministre retrouve la plénitude de ses attributions constitutionnelles et le Président se recentre sur le "domaine réservé" (expression de Jacques Chaban-Delmas, 1959), principalement la politique étrangère et la défense.

L'élection du Président au suffrage universel direct, instaurée par le référendum du 28 octobre 1962 et la révision de l'article 6, a considérablement renforcé la légitimité présidentielle et accentué la présidentialisation du régime. L'instauration du quinquennat par la loi constitutionnelle du 2 octobre 2000 et l'inversion du calendrier électoral ont encore réduit le risque de cohabitation en alignant les mandats présidentiel et législatif.

Le Parlement encadré mais revalorisé

Le Parlement de la Ve République est bicaméral : l'Assemblée nationale (577 députés, élus au suffrage universel direct) et le Sénat (348 sénateurs, élus au suffrage universel indirect). Le bicamérisme est inégalitaire : en cas de désaccord persistant, le Gouvernement peut donner le dernier mot à l'Assemblée nationale (article 45 alinéa 4).

Le parlementarisme rationalisé a initialement réduit les prérogatives du Parlement. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, souvent qualifiée de « revitalisation » du Parlement, a apporté des correctifs significatifs : partage de l'ordre du jour (article 48 révisé), renforcement du pouvoir de contrôle et d'évaluation des politiques publiques (article 24 alinéa 1), droit d'opposition reconnu, limitation du recours à l'article 49 alinéa 3 (un texte par session hors lois de finances et de financement de la sécurité sociale).

Le pouvoir juridictionnel et l'indépendance de la justice

La Constitution de 1958 ne parle pas de « pouvoir judiciaire » mais d'autorité judiciaire (Titre VIII, articles 64 et 65), dont le Président de la République est le garant de l'indépendance, assisté du Conseil supérieur de la magistrature. Ce choix terminologique, souvent critiqué, traduit une conception historiquement restrictive du rôle du juge en France, héritée de la Révolution et de la méfiance envers les Parlements d'Ancien Régime.

Le Conseil constitutionnel a néanmoins consacré le principe d'indépendance des juridictions comme découlant de l'article 16 de la DDHC (CC, 22 juillet 1980, précitée) et a étendu cette protection à la juridiction administrative (CE, 13 décembre 1889, Cadot, pour la compétence ; CC, 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence, n° 86-224 DC, pour l'indépendance constitutionnelle).

À retenir

• La Ve République repose sur une séparation souple des pouvoirs, caractéristique du régime parlementaire, avec une orientation favorable à l'Exécutif.
• L'exécutif bicéphale (Président / Premier ministre) fonctionne différemment selon que les majorités sont concordantes (présidentialisation) ou discordantes (cohabitation).
• Le Parlement, initialement encadré par la rationalisation, a été revalorisé par la révision de 2008.
• L'article 16 de la DDHC de 1789 fonde constitutionnellement l'exigence de séparation des pouvoirs.
• La Constitution distingue l'"autorité judiciaire" du pouvoir législatif et exécutif, tout en garantissant l'indépendance des juridictions.