La responsabilité financière des gestionnaires publics : de la dualité à l'unification

Le droit de la responsabilité des gestionnaires publics a connu une transformation historique avec l'ordonnance du 23 mars 2022. Pour en saisir la portée, il convient de comprendre le système antérieur, fondé sur une stricte dualité entre comptables et ordonnateurs, avant d'analyser le nouveau régime unifié.

L'ancien régime dual de responsabilité

Le système antérieur à la réforme de 2022 reposait sur le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, hérité du décret impérial du 31 mai 1862 et consacré par le règlement général sur la comptabilité publique de 1962, puis par le décret GBCP du 7 novembre 2012. Ce principe cardinal des finances publiques impliquait une division fonctionnelle stricte : l'ordonnateur décide de la dépense ou de la recette, le comptable l'exécute après avoir effectué ses contrôles.

La responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) des comptables publics constituait la clef de voûte de ce système. Consacrée dès la loi du 23 février 1963 (article 60), elle signifiait que le comptable était tenu, sur ses propres deniers, de tout manquant constaté dans sa caisse. Cette responsabilité se déclenchait principalement dans deux hypothèses : le défaut de contrôle de la régularité de la dépense (validité de la créance, exactitude des calculs de liquidation, production des pièces justificatives) et l'insuffisance des diligences en matière de recouvrement des recettes publiques.

La mise en jeu de cette responsabilité empruntait deux voies. La voie administrative passait par un arrêté de débet pris par le ministre chargé des finances, qui constituait un titre exécutoire contre le comptable. La voie juridictionnelle relevait de la Cour des comptes pour les comptables de l'État et des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) pour les comptables locaux. La Cour rendait des arrêts et les CRTC des jugements, soit de débet (engagement de la responsabilité), soit de décharge (libération du comptable). Le Conseil d'État, dans sa décision Ministre de l'économie et des finances c/ Commune de Chatou (CE, 27 octobre 2006), a précisé que la RPP s'appliquait également aux comptables de fait, c'est-à-dire à toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, s'immisce dans le maniement de deniers publics (CE Ass., 6 décembre 1907, Commune de Gommecourt).

En pratique, la rigueur de ce système était tempérée par le mécanisme de la remise gracieuse, accordée par le ministre des finances, qui permettait au comptable de ne pas supporter personnellement le débet. La Cour des comptes relevait régulièrement que le taux de remise gracieuse avoisinait les 90 %, ce qui fragilisait considérablement la portée dissuasive du dispositif.

La responsabilité lacunaire des ordonnateurs

Du côté des ordonnateurs, la situation était radicalement différente. La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), créée par la loi du 25 septembre 1948, avait compétence pour sanctionner les infractions commises par les gestionnaires dans l'exercice de leurs fonctions. Toutefois, son champ de compétence ratione personae comportait des exclusions majeures.

Les ministres échappaient à sa juridiction en vertu de l'article L. 312-1 du code des juridictions financières (CJF), ce qui constituait un paradoxe considérable puisqu'ils sont les principaux ordonnateurs de l'État. De même, la plupart des élus locaux ordonnateurs (maires, présidents de conseils départementaux et régionaux) bénéficiaient d'une immunité de fait, la CDBF ne pouvant les poursuivre que dans des hypothèses très limitées, essentiellement en cas d'inexécution de décisions de justice (CE, 18 octobre 2000, avis Marland).

Les amendes prononcées par la CDBF étaient comprises entre un plancher de 300 euros et un plafond correspondant au double du traitement brut annuel de l'agent condamné. En pratique, la CDBF rendait très peu de décisions : entre 2000 et 2020, elle n'a prononcé qu'une dizaine de condamnations par an en moyenne, ce qui en faisait une juridiction à l'activité marginale. Les arrêts de relaxe n'étaient pas publiés, et la publication des arrêts de condamnation était laissée à la discrétion de la juridiction, ce qui limitait encore davantage son effet préventif.

Cette asymétrie entre la responsabilité lourde des comptables et la responsabilité quasi inexistante des ordonnateurs a été dénoncée par la doctrine (notamment par M. Bouvier, M.-C. Esclassan et J.-P. Lassale dans leur Finances publiques) et par la Cour des comptes elle-même dans ses rapports publics annuels.

À retenir

• La responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, issue de la loi du 23 février 1963, les rendait garants sur leurs deniers propres de tout manquant en caisse.
• La mise en débet pouvait intervenir par voie administrative (arrêté ministériel) ou juridictionnelle (arrêts de la Cour des comptes, jugements des CRTC).
• La CDBF, compétente pour les ordonnateurs, excluait de son champ les ministres et la plupart des élus locaux, ce qui en faisait une juridiction à l'activité très réduite.
• La remise gracieuse, accordée dans environ 90 % des cas, vidait la RPP de sa substance dissuasive.
• Cette dualité de régimes, critiquée par la doctrine, a justifié la réforme de 2022.