La répartition constitutionnelle des pouvoirs entre le Président et le Premier ministre sous la Ve République

La Constitution du 4 octobre 1958 organise un partage du pouvoir exécutif entre deux têtes : le Président de la République et le Premier ministre. Ce bicéphalisme exécutif, caractéristique du régime parlementaire, prend sous la Ve République une coloration particulière en raison de la place éminente accordée au chef de l'État par le texte constitutionnel lui-même.

Le Premier ministre, chef du gouvernement en titre

L'article 20 de la Constitution dispose que le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l'administration et de la force armée. Cette formulation est sans ambiguïté : c'est au gouvernement, organe collégial dirigé par le Premier ministre, qu'appartient la compétence de principe en matière de définition de la politique nationale.

L'article 21 de la Constitution précise que le Premier ministre dirige l'action du gouvernement, qu'il est responsable de la défense nationale, qu'il assure l'exécution des lois et qu'il exerce le pouvoir réglementaire. Il dispose en outre du pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires, sous réserve des attributions présidentielles prévues à l'article 13. Le Premier ministre peut également suppléer le Président à la présidence du Conseil des ministres, sur délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé (art. 21, al. 4).

Ce dispositif constitutionnel reproduit le schéma classique du régime parlementaire tel qu'il avait été théorisé par les constitutionnalistes depuis Walter Bagehot : le chef du gouvernement, issu de la majorité parlementaire, concentre l'essentiel du pouvoir exécutif effectif. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs confirmé cette lecture en reconnaissant au Premier ministre une compétence réglementaire de droit commun (CC, 21 avril 2005, n° 2005-512 DC).

Le Président de la République, un arbitre doté de pouvoirs réels

L'article 5 de la Constitution confère au Président une mission générale d'arbitrage et de garantie. Il veille au respect de la Constitution, assure le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et la continuité de l'État. Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités. Cette formulation, d'apparence modeste, a servi de fondement textuel à une interprétation extensive des prérogatives présidentielles.

Le Président dispose de pouvoirs propres dispensés de contreseing ministériel (art. 19 C.). Parmi ceux-ci figurent la nomination du Premier ministre (art. 8, al. 1), le droit de dissolution de l'Assemblée nationale (art. 12), le recours au référendum (art. 11), la mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels en cas de crise grave (art. 16), le droit de message au Parlement (art. 18), la saisine du Conseil constitutionnel (art. 54 et 61) et la nomination de membres du Conseil constitutionnel (art. 56). Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Président peut également s'exprimer devant le Congrès réuni à Versailles (art. 18, al. 2).

Les autres actes du Président sont soumis au contreseing du Premier ministre et, le cas échéant, des ministres responsables (art. 19 C.). Cette exigence traduit le principe parlementaire selon lequel les actes du chef de l'État irresponsable politiquement doivent être couverts par un membre du gouvernement responsable devant le Parlement. Le contreseing opère ainsi un transfert de responsabilité politique.

La tension structurelle entre la lettre et l'esprit du texte

La Constitution de 1958 porte en elle une ambivalence fondamentale. D'un côté, elle confie explicitement au gouvernement la détermination et la conduite de la politique nationale. De l'autre, elle dote le Président de pouvoirs qui excèdent largement ceux d'un chef d'État parlementaire classique. Michel Debré, dans son discours devant le Conseil d'État du 27 août 1958, avait qualifié le Président de « clé de voûte des institutions », expression qui traduit cette position surplombante.

Le professeur Georges Vedel avait résumé cette tension en parlant d'une Constitution à « géométrie variable », dont l'interprétation dépend de la configuration politique du moment. Cette analyse reste pertinente pour comprendre le fonctionnement réel des institutions.

À retenir

• L'article 20 C. confie au gouvernement la détermination et la conduite de la politique de la Nation, tandis que l'article 21 C. fait du Premier ministre le chef effectif de l'exécutif gouvernemental.
• L'article 5 C. assigne au Président un rôle d'arbitre et de garant, mais les pouvoirs propres de l'article 19 C. dépassent ceux d'un chef d'État parlementaire classique.
• Le contreseing ministériel (art. 19 C.) est le mécanisme qui rattache la plupart des actes présidentiels au régime de la responsabilité parlementaire.
• La Constitution de 1958 porte une ambivalence structurelle entre logique parlementaire et prééminence présidentielle.
• Michel Debré a qualifié le Président de « clé de voûte des institutions » lors de la présentation du projet constitutionnel en 1958.