La réforme du fonctionnement du Conseil constitutionnel : moyens, saisine et procédure

L'évolution des missions du Conseil constitutionnel, passé d'un organe régulateur des compétences normatives à une juridiction garante des droits fondamentaux, appelle une adaptation concomitante de son fonctionnement. Trois axes de réforme se dessinent : le renforcement des moyens, l'élargissement de la saisine et l'approfondissement du contradictoire.

Le renforcement des moyens humains et financiers

Le Conseil constitutionnel repose historiquement sur une structure légère. Son secrétariat général, composé d'un nombre restreint de collaborateurs, contraste avec les moyens dont disposent d'autres juridictions constitutionnelles. Le Tribunal constitutionnel fédéral allemand emploie plus de 200 agents, répartis entre deux chambres (Senate), et chaque juge dispose d'assistants scientifiques (Wissenschaftliche Mitarbeiter). La Cour suprême des États-Unis fonctionne avec un système de law clerks, jeunes juristes brillants affectés à chaque juge. En France, le service juridique du Conseil constitutionnel ne compte qu'une dizaine de membres.

L'augmentation du contentieux, notamment depuis l'entrée en vigueur de la QPC en mars 2010 (le Conseil a rendu plus de 900 décisions QPC en quinze ans), justifie un renforcement substantiel de ces moyens. Le budget du Conseil constitutionnel, qui relève des dotations des pouvoirs publics constitutionnels et échappe au contrôle de la Cour des comptes, pourrait être augmenté tout en étant soumis à un examen plus transparent.

L'extension de la saisine au Défenseur des droits

L'article 61 de la Constitution réserve la saisine a priori du Conseil constitutionnel au Président de la République, au Premier ministre, aux présidents des assemblées et, depuis la révision du 29 octobre 1974, à soixante députés ou soixante sénateurs. S'agissant de la QPC, la saisine est indirecte, transitant par le Conseil d'État ou la Cour de cassation qui opèrent un filtrage (article 61-1 de la Constitution).

Le Défenseur des droits, autorité constitutionnelle indépendante créée par la révision de 2008 et mise en place en 2011, veille au respect des droits et libertés par les administrations, les personnes privées chargées d'une mission de service public et les organismes de protection sociale (article 71-1 de la Constitution). Par sa connaissance transversale des atteintes aux droits fondamentaux, il constitue une autorité de saisine naturelle du Conseil constitutionnel, tant dans le cadre du contrôle a priori que pour la transmission directe de QPC. Cette extension permettrait de pallier certaines lacunes du système actuel, notamment lorsque les justiciables les plus vulnérables peinent à accéder au mécanisme de la QPC.

En droit comparé, plusieurs mécanismes similaires existent : le Defensor del Pueblo espagnol peut saisir le Tribunal constitutionnel d'un recours en inconstitutionnalité (article 162 de la Constitution espagnole), et le Provedor de Justiça portugais dispose d'un pouvoir de saisine du Tribunal constitutionnel.

L'approfondissement du caractère contradictoire de la procédure

La procédure devant le Conseil constitutionnel a longtemps été marquée par le secret et l'absence de véritable débat contradictoire. Conçue pour le contrôle a priori, elle reposait sur un examen sur pièces, sans audience publique, dans un délai contraint d'un mois (article 61 alinéa 3 de la Constitution) ramené à huit jours en cas d'urgence. Le rapporteur, dont le nom n'était pas rendu public, présentait un projet de décision aux membres sans que les parties (saisissants et gouvernement) puissent s'affronter dans un débat oral.

Des progrès notables ont été accomplis. La procédure de QPC, régie par le règlement intérieur du 4 février 2010, a instauré des audiences publiques et contradictoires, avec échange de mémoires entre les parties, possibilité d'interventions de tiers et audience filmée et diffusée. Pour le contrôle a priori, le Conseil a également ouvert la possibilité de recevoir des observations extérieures, dans le cadre de la procédure dite des « portes étroites » (amicus curiae), désormais publiées sur son site internet depuis 2017.

Des marges de progrès subsistent. L'accès au nom et aux conclusions du rapporteur, la systématisation de la publication des contributions extérieures, et surtout la question des opinions séparées (dissidentes ou concordantes) restent en débat. Les opinions séparées, pratiquées par la Cour suprême des États-Unis, la Cour constitutionnelle allemande, la CEDH ou encore la Cour interaméricaine des droits de l'homme, présentent l'avantage de la transparence et de la rigueur argumentative. Elles permettent au lecteur de comprendre les lignes de fracture au sein de la juridiction et peuvent préfigurer des revirements jurisprudentiels. En contrepartie, elles risquent d'affaiblir l'autorité de la chose jugée et d'exposer les juges à des pressions extérieures. Le rapport Avril de 2002 avait suggéré leur introduction, sans que cette proposition ne soit suivie d'effet.

À retenir

• Le Conseil constitutionnel fonctionne avec des moyens humains et financiers modestes au regard de ses homologues étrangers et de l'accroissement de son contentieux depuis la QPC.
• L'extension de la saisine au Défenseur des droits serait cohérente avec sa mission constitutionnelle de protection des droits et libertés.
• La procédure de QPC a considérablement renforcé le contradictoire (audiences publiques, échanges de mémoires, interventions).
• La question des opinions séparées oppose transparence et rigueur argumentative au risque d'affaiblissement de l'autorité des décisions.
• En droit comparé, les institutions similaires au Défenseur des droits (Defensor del Pueblo espagnol, Provedor de Justiça portugais) disposent souvent d'un pouvoir de saisine du juge constitutionnel.