La réforme de 2022 et l'avenir de la gestion de fait

L'ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics a profondément transformé le cadre juridique de la gestion de fait, tout en maintenant formellement le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.

La suppression de la responsabilité personnelle et pécuniaire

L'ancien régime reposait sur le principe de responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) des comptables publics, consacré historiquement par le décret impérial du 31 mai 1862 puis codifié dans le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. Le comptable répondait sur ses propres deniers des manquements constatés dans sa caisse. Ce régime s'appliquait par extension aux comptables de fait, qui étaient soumis aux mêmes obligations de reddition de comptes et à la même responsabilité patrimoniale que les comptables patents.

Avec la réforme de 2022, la RPP est supprimée. Un régime unifié de responsabilité des gestionnaires publics la remplace, applicable à l'ensemble des acteurs de la chaîne financière. Ce nouveau régime, codifié aux articles L. 131-1 et suivants du code des juridictions financières (CJF), repose sur la notion de faute grave ayant causé un préjudice financier significatif, et non plus sur la simple constatation d'un manquement comptable.

La gestion de fait dans le nouveau régime

La gestion de fait est désormais définie à l'article L. 131-15 du CJF. Elle constitue l'un des cas d'ouverture du nouveau régime de responsabilité. Le comptable de fait s'expose à une amende pouvant atteindre six mois de rémunération, prononcée à raison de l'irrégularité que constitue la gestion de fait en elle-même. En revanche, il n'est plus question de contrôler ni d'apurer le compte de la gestion de fait, ni d'engager le patrimoine personnel de l'intéressé au titre d'un éventuel débet.

Cette transformation modifie la philosophie même du mécanisme. L'ancienne procédure visait à reconstituer intégralement le maniement des fonds et à mettre les éventuels manquants à la charge du comptable de fait. Le nouveau dispositif se limite à sanctionner l'irrégularité formelle de l'immixtion dans le maniement des deniers publics.

La restriction du champ des justiciables

Une conséquence importante de la réforme tient à la restriction du champ des personnes susceptibles d'être déclarées comptables de fait. Si l'article L. 131-15 du CJF mentionne que "toute personne" peut faire l'objet d'une telle déclaration, seules les personnes entrant dans la liste limitative des justiciables du nouveau régime de responsabilité sont effectivement concernées. Cette liste, définie à l'article L. 131-1 du CJF, vise principalement les ordonnateurs, les comptables publics et les gestionnaires publics.

Cette restriction exclut notamment qu'une personne morale puisse être déclarée comptable de fait, ce qui marque une rupture significative avec la jurisprudence antérieure. Les associations transparentes, qui constituaient l'un des terrains d'élection de la gestion de fait, ne peuvent plus en tant que telles être déclarées comptables de fait. Seuls leurs dirigeants personnes physiques, s'ils entrent dans le champ des justiciables, peuvent l'être.

Un déclin annoncé

Les procédures de gestion de fait connaissaient déjà un net déclin quantitatif avant la réforme. Les chambres régionales et territoriales des comptes et la Cour des comptes n'en ont prononcé que quatre en 2010, deux en 2011, sept en 2012, deux en 2013, et aucune en 2018. Ce mouvement s'explique par plusieurs facteurs : la complexité procédurale, la professionnalisation accrue de la gestion publique locale, le développement des contrôles internes et le recours plus fréquent au juge pénal pour les cas les plus graves.

La doctrine s'interroge sur la pérennité de l'institution. Comme l'a souligné Aurélien Quinart dans la Revue française de finances publiques (n° 153, 2021), la question de savoir ce qu'il reste de la gestion de fait est légitime. Le maintien de cette notion dans le nouveau cadre législatif semble davantage répondre à une volonté de souligner la continuité du principe de séparation qu'à un besoin opérationnel réel.

Les tensions contemporaines autour du principe de séparation

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, dont la gestion de fait est le gardien, fait l'objet de critiques croissantes. Le discours managérial y voit une source de rigidité de l'action administrative, incompatible avec les exigences de performance portées par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001. La LOLF a introduit la figure du gestionnaire (responsable de programme, responsable de budget opérationnel de programme), qui participe de la fonction ordonnatrice sans s'y réduire, brouillant les frontières traditionnelles.

En droit comparé, de nombreux pays ont abandonné ou n'ont jamais connu un tel principe de séparation. Le Royaume-Uni, l'Allemagne et les pays scandinaves confient la gestion financière à des accounting officers ou des gestionnaires intégrés, sans distinguer formellement entre ordonnateur et comptable. Le modèle français, hérité de la tradition napoléonienne, apparaît de plus en plus isolé.

La question de l'avenir du principe reste ouverte. Si la réforme de 2022 ne l'a pas supprimé, elle en a sapé les fondements en supprimant la RPP qui en constituait la contrepartie logique. Un comptable qui ne répond plus sur ses deniers propres des manquements en caisse voit sa fonction de contrôle affaiblie, ce qui réduit la portée pratique de la séparation.

À retenir

• La réforme de 2022 (ordonnance n° 2022-408) remplace la responsabilité personnelle et pécuniaire par un régime unifié de responsabilité des gestionnaires publics.
• La gestion de fait, définie à l'article L. 131-15 du CJF, est désormais sanctionnée par une amende (maximum six mois de rémunération) sans apurement du compte ni débet.
• Seules les personnes physiques entrant dans la liste des justiciables du nouveau régime peuvent être déclarées comptables de fait, excluant les personnes morales.
• Les procédures de gestion de fait étaient déjà en déclin marqué avant la réforme, avec aucune déclaration en 2018.
• Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables est maintenu mais fragilisé, et fait l'objet de critiques croissantes au regard de l'exigence de performance publique.