La réalité politique postnationale et la question de l'État européen

La construction européenne a progressivement fait émerger une forme politique inédite qui ne se laisse réduire ni au modèle de l'État fédéral classique, ni à celui d'une simple organisation internationale. Jean-Marc Ferry, philosophe français spécialiste de la philosophie politique européenne, a proposé en 2003 une réflexion fondamentale sur cette question dans ses "Dix thèses sur la question de l'État européen", publiées dans la revue Droit et Société. Cette réflexion s'inscrit dans un moment charnière de l'intégration européenne, celui des travaux de la Convention sur l'avenir de l'Europe présidée par Valéry Giscard d'Estaing, qui aboutiront au projet de Traité établissant une Constitution pour l'Europe.

La notion de réalité postnationale

Le concept de réalité postnationale désigne l'émergence d'un espace politique qui dépasse le cadre de l'État-nation sans pour autant le supprimer. Cette notion s'inscrit dans la lignée des travaux de Jürgen Habermas sur le patriotisme constitutionnel (Verfassungspatriotismus), concept forgé initialement par Dolf Sternberger dans les années 1970 et repris par Habermas pour penser une adhésion civique fondée non sur l'appartenance ethnique ou culturelle, mais sur les principes constitutionnels partagés.

La réalité postnationale se manifeste concrètement par plusieurs phénomènes. L'existence d'un ordre juridique communautaire autonome, consacré dès l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 5 février 1963, Van Gend en Loos, qui affirme que la Communauté constitue un "nouvel ordre juridique de droit international". Le principe de primauté du droit communautaire, posé par l'arrêt Costa c. ENEL du 15 juillet 1964, traduit juridiquement cette réalité postnationale en subordonnant les droits nationaux au droit européen. La citoyenneté européenne, instituée par le traité de Maastricht de 1992 (article 8 TCE, devenu article 20 TFUE), ajoute une dimension politique à cette réalité en créant un lien direct entre les individus et l'Union.

Les limites du cadre national appliqué à l'Union européenne

L'Union européenne ne peut être analysée à travers les catégories classiques du droit constitutionnel national. Le Tribunal constitutionnel fédéral allemand, dans sa célèbre décision Maastricht du 12 octobre 1993, a forgé le concept de Staatenverbund (association d'États) pour qualifier l'Union, refusant de la considérer comme un Bundesstaat (État fédéral). Cette qualification a été confirmée et approfondie dans la décision Lisbonne du 30 juin 2009, où la Cour de Karlsruhe a réaffirmé que l'Union ne disposait pas de la compétence de la compétence (Kompetenz-Kompetenz), attribut essentiel de la souveraineté étatique.

Le Conseil constitutionnel français a adopté une approche convergente. Dans sa décision du 19 novembre 2004 relative au Traité établissant une Constitution pour l'Europe (n° 2004-505 DC), il a jugé que ce traité, malgré sa dénomination, ne remettait pas en cause la nature juridique de l'Union. La souveraineté nationale demeure le principe cardinal, comme le rappelle l'article 3 de la Constitution de 1958.

Cette impossibilité de transposer le modèle étatique à l'Union a conduit Jacques Delors à qualifier celle-ci d'"objet politique non identifié" (OPNI), formule qui traduit bien l'inadéquation des catégories traditionnelles.

L'insuffisance de la démocratie participative classique

Ferry soutient que les mécanismes traditionnels de la démocratie participative sont insuffisants pour appréhender la réalité postnationale européenne. Le déficit démocratique de l'Union, dénoncé dès 1979 par le manifeste de Spinelli, se manifeste par plusieurs symptômes persistants. L'abstention croissante aux élections du Parlement européen (passée de 38 % en 1979 à plus de 50 % dans les années 2000, avant un léger sursaut en 2019) témoigne d'un défaut de légitimité démocratique directe.

Les référendums nationaux sur les traités européens illustrent cette difficulté. Le rejet du traité de Maastricht par le Danemark en 1992, le "non" français et néerlandais au traité constitutionnel en 2005, puis le rejet irlandais du traité de Lisbonne en 2008 montrent que les procédures démocratiques nationales peinent à saisir les enjeux d'une construction supranationale. L'Initiative citoyenne européenne (ICE), introduite par le traité de Lisbonne (article 11 §4 TUE), constitue une tentative de remédier à ce déficit, mais son impact reste limité en pratique.

La difficulté tient au fait qu'il n'existe pas de demos européen au sens classique du terme. Comme l'a théorisé le constitutionnaliste allemand Dieter Grimm, l'absence d'espace public européen unifié, de langue commune et de médias transnationaux constitue un obstacle structurel à l'émergence d'une démocratie européenne calquée sur le modèle national.

Vers un nouveau modèle de démocratie postnationale

Ferry propose de repenser la démocratie à l'échelle européenne en s'affranchissant du modèle stato-national. Cette ambition rejoint les réflexions de plusieurs courants doctrinaux. Le cosmopolitisme juridique, dans la lignée du projet kantien de Zum ewigen Frieden (Vers la paix perpétuelle, 1795), propose de fonder la légitimité politique sur des principes universels plutôt que sur l'appartenance nationale.

Le modèle de la démocratie délibérative, développé notamment par Habermas dans Faktizität und Geltung (Droit et démocratie, 1992), offre une voie alternative. Plutôt que de rechercher une volonté générale préexistante, ce modèle fonde la légitimité sur la qualité des procédures de délibération publique. Appliqué à l'Union européenne, il conduit à valoriser les mécanismes de dialogue entre institutions, parlements nationaux et société civile.

Concrètement, plusieurs innovations institutionnelles tentent de donner corps à ce modèle. Le principe de subsidiarité (article 5 §3 TUE), renforcé par le protocole n° 2 annexé au traité de Lisbonne, organise un contrôle des parlements nationaux sur l'action européenne à travers le mécanisme du "carton jaune". La méthode ouverte de coordination (MOC), développée à partir du Conseil européen de Lisbonne de 2000, propose une gouvernance souple fondée sur l'échange de bonnes pratiques plutôt que sur la contrainte normative. La Conférence sur l'avenir de l'Europe (2021-2022) a constitué une expérience inédite de démocratie participative transnationale, avec ses panels citoyens tirés au sort.

Le défi constitutionnel européen

La question posée par Ferry en 2003 demeure d'une actualité brûlante. L'échec du traité constitutionnel européen en 2005 a montré les limites d'une approche qui cherchait à constitutionnaliser l'Union selon des formes empruntées à la tradition étatique. Le traité de Lisbonne de 2007, entré en vigueur en 2009, a repris l'essentiel du contenu du traité constitutionnel tout en abandonnant les symboles constitutionnels (drapeau, hymne, dénomination des actes juridiques).

La question de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, proclamée à Nice en 2000 et devenue juridiquement contraignante avec le traité de Lisbonne (article 6 §1 TUE), illustre cette tension. La Cour de justice de l'Union européenne en a fait un instrument dynamique de protection des droits, comme en témoigne l'arrêt Åkerberg Fransson du 26 février 2013. Toutefois, l'adhésion de l'Union à la Convention européenne des droits de l'homme, prévue par l'article 6 §2 TUE, a été bloquée par l'avis 2/13 de la CJUE du 18 décembre 2014, qui a considéré que le projet d'accord d'adhésion portait atteinte à l'autonomie du droit de l'Union.

La réflexion de Ferry invite ainsi à inventer des mécanismes et des procédures adaptés à une réalité politique qui n'est ni un État, ni une fédération classique, ni une simple alliance d'États souverains, mais une forme politique nouvelle requérant des catégories juridiques et philosophiques inédites.

À retenir

• La réalité postnationale désigne un espace politique dépassant le cadre de l'État-nation, dont l'Union européenne constitue la manifestation la plus aboutie, qualifiée de Staatenverbund par le Tribunal constitutionnel fédéral allemand.
• Les mécanismes classiques de la démocratie participative (élections, référendums) sont insuffisants pour légitimer la construction européenne, faute d'un demos européen unifié.
• Le modèle de la démocratie délibérative (Habermas) offre une alternative en fondant la légitimité sur la qualité des procédures de délibération plutôt que sur une volonté générale préexistante.
• Le principe de subsidiarité et les mécanismes de contrôle parlementaire (protocole n° 2 du traité de Lisbonne) tentent de concilier efficacité supranationale et légitimité démocratique nationale.
• L'Union européenne demeure un "objet politique non identifié" (Delors) qui appelle l'invention de catégories constitutionnelles nouvelles, au-delà de l'opposition classique entre État fédéral et confédération.