La rationalisation de l'organisation et du fonctionnement du Parlement

La Constitution de 1958 a profondément encadré l'organisation interne du Parlement afin de mettre fin à la toute-puissance des assemblées caractéristique des IIIe et IVe Républiques. Cette rationalisation porte sur trois aspects principaux : le régime des règlements intérieurs, le nombre de commissions permanentes et le régime des sessions.

L'encadrement de l'organisation interne des assemblées

Sous les Républiques précédentes, chaque assemblée définissait librement son organisation par son règlement intérieur, ce qui lui permettait de reconquérir des pouvoirs que la Constitution ne lui accordait pas expressément. La Constitution de 1958 rompt avec cette tradition en fixant directement les principes d'organisation ou en renvoyant à des lois organiques (article 25 de la Constitution). De surcroît, les règlements intérieurs des assemblées sont obligatoirement soumis au contrôle du Conseil constitutionnel avant leur mise en application (article 61, alinéa 1).

Dès 1959, les assemblées ont tenté de récupérer une partie de leur liberté d'organisation dans les règlements qu'elles venaient d'adopter. Le Conseil constitutionnel a cependant censuré des pans entiers de ces textes (décisions n° 59-2 DC et 59-3 DC des 24 et 25 juin 1959), s'affirmant ainsi comme un instrument essentiel de la rationalisation du parlementarisme. Cette jurisprudence initiale a été constamment maintenue : le Conseil continue d'exercer un contrôle strict sur toute modification des règlements des assemblées, comme l'illustre sa décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009 sur le règlement de l'Assemblée nationale révisé après la réforme de 2008.

La limitation des commissions parlementaires permanentes

Les commissions parlementaires permanentes jouent un rôle crucial dans l'examen préparatoire des textes législatifs avant leur discussion en séance publique. Sous les IIIe et IVe Républiques, leur nombre pouvait correspondre à celui des ministères, créant de véritables "ministères-bis" capables d'exercer un contrôle approfondi sur chaque département ministériel. La Constitution de 1958 a initialement limité leur nombre à six par assemblée, une restriction draconienne assortie d'un élargissement corrélatif du nombre de leurs membres, ce qui diluait leur capacité de contrôle.

Cette limitation ayant été jugée excessive, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a porté le plafond à huit commissions permanentes par assemblée (article 43, alinéa 1). Cette même révision a permis la création dans chaque assemblée d'une commission chargée des affaires européennes (article 88-4, alinéa 3), qui n'avait jusqu'alors que le statut de simple délégation. En pratique, les huit commissions permanentes de l'Assemblée nationale couvrent des domaines larges (finances, défense, affaires étrangères, lois, affaires culturelles, affaires économiques, affaires sociales, développement durable), ce qui contraste avec le système des commissions spécialisées du Bundestag allemand ou du Congrès américain.

Le régime des sessions parlementaires

L'évolution du régime des sessions illustre parfaitement la tension entre rationalisation et efficacité du travail parlementaire. Jusqu'en 1995, le Parlement se réunissait selon un système de double session de trois mois chacune (une session de printemps, une session d'automne), hérité de la volonté initiale des constituants de limiter le temps de présence parlementaire. L'inconvénient majeur de ce dispositif était de soustraire le gouvernement à tout contrôle pendant six mois par an, tout en obligeant les parlementaires à multiplier les séances de nuit et les sessions extraordinaires.

La révision constitutionnelle du 4 août 1995, portée notamment par le président de l'Assemblée nationale Philippe Séguin, a instauré une session unique courant du premier jour ouvrable d'octobre au dernier jour ouvrable de juin (article 28 de la Constitution). De manière paradoxale, alors que la durée de la période de session augmentait considérablement, le nombre maximal de jours de séance a été ramené de 170 à 120 jours, afin de ne pas accentuer l'inflation législative. Des jours supplémentaires de séance peuvent cependant être décidés par le Premier ministre ou par la majorité des membres de l'assemblée concernée.

En pratique, cette réforme n'a pas complètement atteint ses objectifs : le Parlement continue de se réunir fréquemment en séances de nuit et le recours aux sessions extraordinaires (article 29 de la Constitution, convoquées par décret du Président de la République sur demande du Premier ministre ou de la majorité des députés) reste courant, notamment pendant l'été.

À retenir

• Les règlements intérieurs des assemblées sont obligatoirement contrôlés par le Conseil constitutionnel, qui a censuré dès 1959 les tentatives de reconquête de pouvoir par les parlementaires.
• Le nombre de commissions permanentes, limité à six en 1958, a été porté à huit par la révision de 2008.
• La session unique instaurée en 1995 remplace le système de double session, avec un plafond de 120 jours de séance par an.
• La rationalisation de l'organisation parlementaire visait à empêcher les assemblées de reconstituer les pouvoirs excessifs qui avaient paralysé les régimes précédents.
• La révision de 2008 a assoupli certains de ces mécanismes jugés trop contraignants.