La question prioritaire de constitutionnalité (QPC)

La nature et les apports du contrôle a posteriori

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, mise en oeuvre par la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009, a institué un mécanisme de contrôle a posteriori des lois par l'insertion d'un article 61-1 dans la Constitution. Ce contrôle permet à tout justiciable de contester, à l'occasion d'un litige, la conformité aux droits et libertés constitutionnellement garantis d'une disposition législative déjà promulguée et en vigueur.

Cinq apports majeurs peuvent être identifiés. L'institution d'un contrôle a posteriori aligne le système français sur le modèle européen de justice constitutionnelle, la France étant l'un des derniers pays à ne pas disposer d'un tel mécanisme. L'accès à la justice constitutionnelle, jusque-là réservé à une élite politique (les quatre autorités de saisine puis les parlementaires depuis 1974), est désormais démocratisé en étant ouvert aux particuliers. L'ordre juridique peut être purgé de lois inconstitutionnelles anciennes, ce qui est d'autant plus nécessaire que le contrôle a priori ne fonctionne véritablement que depuis le milieu des années 1970 et que, selon les estimations, entre la moitié et les trois quarts des lois votées ne sont pas contrôlées a priori. Le contrôle acquiert une dimension dynamique : une loi pas nécessairement inconstitutionnelle au moment de son adoption peut le devenir à l'usage. Enfin, les décisions QPC sont déconnectées du jeu politique, à la différence du contrôle a priori souvent perçu comme une victoire ou une défaite partisane.

Malgré ces apports, la QPC suscite des critiques. Elle allonge les procédures (délai du juge du fond, trois mois devant la juridiction suprême, trois mois devant le Conseil constitutionnel), complexifie le contentieux par la greffe d'un procès incident sur le procès principal, et crée une insécurité juridique sur la validité des lois en vigueur. Elle introduit aussi une dualité des contrôles a posteriori, le justiciable pouvant choisir entre la QPC et l'exception d'inconventionnalité, ces deux voies se superposant largement s'agissant des droits fondamentaux.

La nature juridique exacte de la QPC

La QPC est souvent qualifiée par commodité de contrôle par voie d'exception, mais cette qualification est impropre. Dans un véritable contrôle par voie d'exception (modèle américain), c'est le juge du fond lui-même qui tranche la question de constitutionnalité. Or le système français a retenu le modèle concentré (dit européen ou austro-kelsenien) : la question est soulevée devant le juge du fond mais renvoyée, après filtrage, au Conseil constitutionnel qui la tranche seul.

Il s'agit plus précisément d'une question préjudicielle de constitutionnalité, soulevée à l'occasion d'une instance en cours et transmise, sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation, au Conseil constitutionnel. La qualification de prioritaire signifie que le juge doit examiner cette question avant tout autre moyen, notamment avant l'examen de la compatibilité de la loi avec les engagements internationaux de la France.

Cette priorité a soulevé une difficulté au regard du droit de l'Union européenne. La Cour de cassation, par un arrêt du 16 avril 2010, a saisi la CJUE sur renvoi préjudiciel pour savoir si le caractère prioritaire de la QPC était compatible avec le principe de primauté du droit de l'UE (CJCE, 9 mars 1978, Simmenthal). La CJUE a répondu par l'affirmative, mais avec des réserves (CJUE, 22 juin 2010, Melki).

Les conditions de recevabilité

La QPC obéit à des conditions de fond et de forme structurées en un mécanisme à double filtre.

Sur le plan des conditions de fond, toute partie à une instance peut soulever une QPC, le Conseil constitutionnel ayant étendu cette possibilité à tout justiciable (décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009). La QPC peut être soulevée devant toute juridiction relevant du Conseil d'État ou de la Cour de cassation, à tout stade de la procédure, à l'exception notable de la cour d'assises (en raison de la difficulté de reconvoquer les jurés populaires). Le Conseil a admis par une jurisprudence prétorienne la recevabilité de QPC électorales soulevées directement devant lui en sa qualité de juge électoral (décision n° 2011-4538 du 12 janvier 2012).

La QPC doit viser une disposition législative de toute nature et de toute date, y compris une loi telle qu'interprétée par la jurisprudence (décision n° 2010-52 QPC du 14 octobre 2010). Sont exclues les lois référendaires et les lois constitutionnelles. La disposition contestée doit porter atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit (article 61-1 C.), ce qui inclut l'incompétence négative du législateur lorsqu'elle affecte un droit ou une liberté (décision n° 2010-5 QPC du 18 juin 2010, Kimberly Clark), mais exclut les objectifs à valeur constitutionnelle.

Sur le plan des conditions de forme, le mécanisme repose sur un parcours à obstacles en trois étapes. Le juge du fond transmet la question au Conseil d'État ou à la Cour de cassation si la disposition est applicable au litige, si elle n'a pas déjà été déclarée conforme (sauf changement de circonstances) et si la question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. La juridiction suprême saisit ensuite le Conseil constitutionnel dans un délai de trois mois si, outre les deux premières conditions, la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux. Le Conseil constitutionnel rend enfin sa décision dans un délai de trois mois.

La procédure devant le Conseil constitutionnel

La procédure QPC se distingue du contrôle a priori par son caractère contradictoire, conformément aux exigences du droit européen (CEDH, 23 juin 1993, Ruiz-Mateos). Les parties présentent leurs observations par écrit, en deux temps (observations initiales puis réponse). Le Président de la République, le Premier ministre et les présidents des assemblées peuvent également présenter leurs observations.

L'audience est publique (article 23-10 de l'ordonnance organique). Les avocats des parties (tous les avocats à la Cour, et non seulement ceux du Conseil d'État et de la Cour de cassation) peuvent plaider brièvement. La loi est défendue par un représentant du secrétariat général du gouvernement, solution originale dans la mesure où la disposition contestée peut avoir été adoptée par un gouvernement de sensibilité politique différente.

Les parties peuvent demander la récusation d'un membre du Conseil (article 4 du règlement intérieur). Un membre peut aussi spontanément se déporter s'il estime qu'un lien personnel avec l'affaire l'empêche de siéger.

Les effets des décisions QPC

L'effet d'une décision de non-conformité est l'abrogation erga omnes de la disposition législative contestée. Cette abrogation est en principe immédiate, à compter de la publication de la décision, mais elle est susceptible de modulations dans le temps.

S'agissant du passé, le Conseil applique la doctrine de l'effet utile : la déclaration d'inconstitutionnalité bénéficie rétroactivement à l'auteur de la QPC et à toutes les instances en cours à la date de la décision. Ce principe peut être aménagé lorsque l'effet utile aurait des conséquences manifestement excessives, notamment en matière pénale pour éviter l'annulation de procédures en cours (décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010, Daniel W., sur la garde à vue).

S'agissant du futur, le Conseil peut décider d'une abrogation différée afin de ne pas créer de vide juridique dans l'attente de l'adoption de nouvelles dispositions par le Parlement. Le report de l'abrogation est décidé lorsque l'abrogation immédiate aurait des conséquences manifestement excessives, par exemple au regard de l'ordre public ou de situations établies de bonne foi (décision n° 2010-45 QPC du 6 octobre 2010, Noms de domaine Internet). Même en cas d'abrogation différée, le Conseil peut faire jouer l'effet utile en imposant aux juridictions de surseoir à statuer ou en formulant des réserves établissant un régime transitoire.

La juridiction administrative a par ailleurs admis le principe d'une responsabilité de l'État du fait des lois pour réparer le préjudice résultant d'une disposition déclarée inconstitutionnelle par voie de QPC (CE, 24 décembre 2019, Société Paris Clichy et Société Hôtelière Paris Eiffel Suffren).

À retenir

• La QPC est une question préjudicielle de constitutionnalité (et non une exception d'inconstitutionnalité) dans un modèle concentré de contrôle.
• Toute partie à une instance peut la soulever devant toute juridiction relevant du CE ou de la Cour de cassation, sauf la cour d'assises.
• Un double filtre (juge du fond puis juridiction suprême) conditionne la transmission au Conseil constitutionnel.
• L'abrogation de la disposition inconstitutionnelle produit un effet erga omnes, avec modulation possible dans le temps (effet utile et abrogation différée).
• La QPC a démocratisé l'accès à la justice constitutionnelle et permis de purger l'ordre juridique de lois anciennes inconstitutionnelles.