La procédure ELOP : les quatre phases de la dépense publique

La dépense publique obéit à un processus rigoureusement encadré, structuré en quatre phases successives désignées par l'acronyme ELOP : engagement, liquidation, ordonnancement et paiement. Cette procédure traduit concrètement le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, pilier du droit de la comptabilité publique consacré dès le décret impérial du 31 mai 1862 et repris par le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP), aujourd'hui codifié dans le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (décret GBCP).

L'engagement : la naissance de l'obligation juridique

L'engagement constitue la première phase de la dépense. Il se dédouble en deux dimensions complémentaires. L'engagement juridique est l'acte par lequel une personne publique crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une dépense : signature d'un marché public, conclusion d'un contrat de travail, attribution d'une subvention, décision individuelle créatrice de droits. L'engagement comptable consiste à réserver sur les crédits budgétaires disponibles la somme correspondant à la dépense prévue, afin d'éviter tout dépassement de l'autorisation parlementaire ou délibérative.

L'engagement est un acte de l'ordonnateur. L'article 8 du décret GBCP précise que les ordonnateurs prescrivent l'exécution des dépenses. Tout engagement doit respecter la disponibilité des crédits et l'imputation budgétaire correcte (CE, 8 février 2012, Ministre du budget c/ Société KPMG). Un engagement irrégulier expose l'ordonnateur à une mise en cause devant la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), juridiction créée par la loi du 25 septembre 1948.

Le Conseil d'État a précisé que l'engagement juridique peut résulter d'un fait ou d'une situation de droit indépendamment de toute décision formelle, par exemple lorsqu'une collectivité est condamnée par le juge à verser des dommages-intérêts (CE, 18 juin 2003, Département des Côtes-d'Armor).

La liquidation : la vérification et le chiffrage de la dette

La liquidation est l'opération par laquelle l'ordonnateur vérifie la réalité de la dette et arrête le montant exact de la dépense. Elle suppose deux vérifications cumulatives : la réalité du service fait (la prestation a bien été exécutée, le bien livré, le travail accompli) et la conformité du montant aux stipulations contractuelles ou aux textes applicables.

Le principe du service fait est un principe fondamental de la comptabilité publique, déjà affirmé sous l'Ancien Régime et consacré par l'article 31 du décret GBCP. Il interdit en principe tout paiement avant l'exécution effective de la prestation. Des exceptions existent toutefois, notamment les avances prévues par le Code de la commande publique (articles R. 2191-3 et suivants) dans les marchés publics, ou les subventions versées par tranches conditionnelles.

La Cour des comptes veille au respect de cette phase et sanctionne les comptables qui auraient payé sans disposer de pièces justificatives suffisantes attestant du service fait (CC, 6 décembre 2018, Commune de Pointe-à-Pitre).

L'ordonnancement : l'ordre de payer

L'ordonnancement (ou mandatement dans le vocabulaire des collectivités territoriales) est l'acte administratif par lequel l'ordonnateur donne au comptable public l'ordre de payer la dépense liquidée. Cet acte prend la forme d'un mandat de paiement accompagné des pièces justificatives requises par la nomenclature comptable.

L'ordonnateur émet le mandat et le transmet au comptable assignataire compétent. Le comptable procède alors à ses propres contrôles avant de procéder au paiement. L'ordonnancement fait ainsi le lien entre la phase administrative (ressort de l'ordonnateur) et la phase comptable (ressort du comptable). En droit de l'État, les ordonnateurs principaux sont les ministres, tandis que les ordonnateurs secondaires sont essentiellement les préfets et les chefs de services déconcentrés, conformément au décret GBCP.

Pour les collectivités territoriales, l'ordonnateur est l'exécutif de la collectivité (maire, président du conseil départemental, président du conseil régional), en application du Code général des collectivités territoriales (articles L. 2122-21, L. 3221-2, L. 4231-2 CGCT).

Le paiement : l'extinction de la dette

Le paiement est l'acte par lequel le comptable public libère la personne publique de sa dette envers le créancier. C'est la seule phase qui relève exclusivement du comptable public, agent relevant de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) et non de l'ordonnateur.

Avant de payer, le comptable exerce les contrôles prévus à l'article 19 du décret GBCP : vérification de la qualité de l'ordonnateur, de la disponibilité des crédits, de l'exacte imputation budgétaire, de la validité de la créance (justification du service fait, exactitude des calculs, intervention des contrôles préalables, absence d'opposition au paiement). Si l'un de ces contrôles révèle une irrégularité, le comptable doit suspendre le paiement et en informer l'ordonnateur.

L'ordonnateur dispose alors de la faculté d'adresser un ordre de réquisition au comptable, qui le contraint à payer malgré l'irrégularité constatée (sauf dans certains cas limitativement énumérés par l'article 38 du décret GBCP : insuffisance de crédits, absence de justification du service fait, défaut de caractère libératoire du paiement, absence de visa du contrôleur budgétaire). Le mécanisme de la réquisition transfère la responsabilité de l'ordonnateur au plan pénal et disciplinaire, tout en exonérant le comptable de sa responsabilité personnelle et pécuniaire (CE, 27 octobre 2000, Desvigne).

La dématérialisation et la modernisation de la chaîne de la dépense

Le développement de l'informatique comptable a profondément transformé l'exécution de la dépense publique. Le système Chorus, déployé à partir de 2008 pour l'État, intègre l'ensemble de la chaîne financière dans un progiciel de gestion intégré (PGI). Pour les collectivités territoriales, le protocole PES V2 (Protocole d'échange standard) assure la transmission dématérialisée des pièces entre ordonnateurs et comptables depuis 2015.

Ces outils permettent de conserver la rigueur procédurale des quatre phases tout en réduisant considérablement les délais de paiement. La directive européenne 2011/7/UE relative à la lutte contre les retards de paiement, transposée en droit français, impose aux pouvoirs publics un délai maximal de 30 jours, assorti d'intérêts moratoires automatiques en cas de dépassement (articles L. 2192-10 et suivants du Code de la commande publique).

À retenir

• La dépense publique suit obligatoirement quatre phases (ELOP) : engagement, liquidation, ordonnancement, paiement, dont les trois premières relèvent de l'ordonnateur et la dernière du comptable.
• Le principe du service fait interdit en principe tout paiement avant l'exécution effective de la prestation, sauf exceptions encadrées.
• Le comptable public exerce des contrôles de régularité avant tout paiement et peut suspendre celui-ci en cas d'irrégularité.
• L'ordonnateur peut contraindre le comptable à payer par un ordre de réquisition, mais cette faculté est limitée et transfère la responsabilité.
• La dématérialisation (Chorus, PES V2) permet de concilier rigueur procédurale et célérité des paiements.