La prescription quadriennale des créances publiques

La prescription quadriennale constitue l'un des mécanismes protecteurs des deniers publics les plus anciens du droit français. Elle traduit un impératif de sécurité juridique et de bonne gestion financière : passé un certain délai, les personnes publiques ne peuvent plus être contraintes au paiement de créances anciennes, ce qui garantit la stabilité de leurs comptes et la prévisibilité budgétaire.

Fondement et régime juridique

Le régime actuel repose sur la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics. Ce texte a remplacé l'ancienne déchéance quadriennale instituée par la loi du 29 janvier 1831, qui était elle-même héritière de pratiques d'Ancien Régime. Le passage de la déchéance à la prescription en 1968 n'est pas anodin sur le plan juridique : il a modifié la nature même du mécanisme.

La loi de 1968 s'applique à l'ensemble des personnes publiques : l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que les établissements publics, qu'ils soient administratifs ou industriels et commerciaux. La jurisprudence a précisé que les créances visées sont celles détenues par toute personne, physique ou morale, de droit privé ou de droit public, à l'encontre d'une personne publique (CE, 8 juillet 2005, n° 247976, Société Alusuisse-Lonza-France).

Nature juridique : prescription et non déchéance

La distinction entre prescription et déchéance revêt des conséquences pratiques majeures. La prescription quadriennale ne constitue pas une déchéance qui éteindrait la dette de la personne publique. Il s'agit d'une forclusion des voies d'action du créancier pour obtenir le paiement de sa créance. La dette subsiste donc en tant qu'obligation naturelle.

Cette qualification emporte une conséquence remarquable : si une personne publique s'acquitte d'une dette prescrite, elle ne peut pas ensuite exercer une action en répétition de l'indu pour récupérer les sommes versées. Le paiement d'une dette prescrite est considéré comme l'exécution volontaire d'une obligation naturelle, parfaitement valable en droit (CE, 21 mars 2011, n° 306225, Commune de Béziers II, par analogie avec le principe de loyauté des relations contractuelles).

Computation du délai

Le délai de quatre ans est un délai franc. Il court à compter du 1er janvier de l'année suivant celle au cours de laquelle la créance est née et expire le 31 décembre de la quatrième année. Ce mode de calcul, favorable au créancier puisqu'il ajoute en pratique plusieurs mois au délai, distingue la prescription quadriennale de la prescription de droit commun du Code civil (article 2224) qui court à compter du jour où le titulaire du droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant d'exercer son action.

La notion d'année de rattachement est essentielle. Il s'agit en principe de l'année au cours de laquelle la créance est née. Toutefois, pour que le délai commence à courir, la créance doit réunir trois caractères cumulatifs : elle doit être liquide (son montant est déterminé ou déterminable), certaine (son existence n'est pas contestée) et exigible (le terme est échu). La jurisprudence exige en outre que le créancier ait eu connaissance de l'existence de sa créance (CE, 6 novembre 2013, n° 361543, Commune de Toulon).

Mise en oeuvre procédurale

La prescription quadriennale doit être invoquée : elle ne peut pas être soulevée d'office par le juge administratif. C'est l'ordonnateur de la personne publique débitrice qui a la responsabilité de l'opposer au créancier. Lorsqu'un contentieux est engagé, la jurisprudence admet désormais que l'avocat de la collectivité puisse l'invoquer au nom de celle-ci (CE, section, 5 décembre 2014, n° 359769, Commune de Scionzier).

Sur le plan procédural, la prescription doit être soulevée avant que le juge ne se prononce sur le fond. Il est notamment impossible de l'invoquer pour la première fois en cassation, car cela supposerait une appréciation de fait incompatible avec le rôle du juge de cassation (CE, 19 mars 1997, n° 151064, Commune de Bagneux).

Interruption et suspension

Le délai de prescription peut être affecté par deux mécanismes distincts dont les effets diffèrent.

L'interruption fait courir un nouveau délai de quatre ans à compter de la cause interruptive. Constituent des causes d'interruption au sens de l'article 2 de la loi de 1968 : la demande de paiement ou la réclamation écrite adressée par le créancier à l'autorité administrative, un recours contentieux formé devant une juridiction, la communication de la créance au cours d'une instance, ou encore toute cause d'interruption de droit commun (reconnaissance de dette par la personne publique).

La suspension arrête temporairement le cours du délai sans effacer la période déjà écoulée. À la cessation de la cause de suspension, le délai reprend là où il s'était arrêté. L'article 3 de la loi de 1968 prévoit la suspension en cas de force majeure ou d'ignorance légitime de la créance par son titulaire. La jurisprudence se montre exigeante dans l'appréciation de ces causes : l'ignorance doit être excusable et le créancier doit démontrer qu'il a fait preuve d'une diligence normale (CE, 4 janvier 2008, n° 297847, Société Aubettes).

La faculté de relèvement

L'article 6 de la loi de 1968 pose un principe d'interdiction pour les personnes publiques de renoncer à la prescription acquise. Ce principe protège les finances publiques contre des gestes de libéralité injustifiés. Néanmoins, le même article ménage une exception : les personnes publiques peuvent, en raison de circonstances particulières, notamment la situation personnelle du créancier, décider de relever celui-ci de la prescription. Cette décision relève du pouvoir discrétionnaire de l'administration et constitue une mesure gracieuse qui n'est pas susceptible de recours pour excès de pouvoir (CE, 23 juin 2004, n° 250449, Hôpital de Royan).

À retenir

• La prescription quadriennale, régie par la loi du 31 décembre 1968, est une forclusion des voies d'action du créancier et non une extinction de la dette publique.
• Le délai de quatre ans francs court du 1er janvier suivant la naissance de la créance (liquide, certaine et exigible) au 31 décembre de la quatrième année.
• La prescription doit être invoquée par l'ordonnateur ou son avocat et ne peut être soulevée d'office par le juge ni pour la première fois en cassation.
• L'interruption fait repartir un nouveau délai de quatre ans tandis que la suspension arrête le décompte sans effacer le temps écoulé.
• Les personnes publiques ne peuvent en principe renoncer à la prescription, mais peuvent en relever le créancier en raison de circonstances particulières.