La pratique présidentialiste et ses limites : du texte à la réalité du pouvoir

Si la Constitution de 1958 organise formellement un régime parlementaire rationalisé, la pratique institutionnelle a profondément modifié l'équilibre des pouvoirs au profit du Président de la République. Cette déformation présidentialiste, ni prévue ni interdite par le texte, constitue l'un des phénomènes les plus étudiés du droit constitutionnel français contemporain.

L'élection au suffrage universel direct, fondement de la prééminence présidentielle

La révision constitutionnelle du 6 novembre 1962, adoptée par référendum sur le fondement controversé de l'article 11, a instauré l'élection du Président au suffrage universel direct. Ce changement a bouleversé l'économie générale des institutions. Le Président dispose désormais d'une légitimité démocratique directe comparable à celle de l'Assemblée nationale, ce qui lui confère une autorité politique sans commune mesure avec celle d'un chef d'État parlementaire classique élu par un collège restreint.

Le général de Gaulle avait anticipé cette transformation dès 1946, lors du discours de Bayeux du 16 juin 1946, en plaidant pour un chef de l'État placé au-dessus des partis et doté d'une autorité propre. L'élection directe a donné corps à cette vision en créant un lien personnel entre le Président et le peuple souverain.

La subordination de fait du Premier ministre au Président

En période de concordance des majorités (le Président et la majorité parlementaire appartiennent au même camp politique), le Premier ministre se trouve dans une position de subordination hiérarchique de fait vis-à-vis du chef de l'État. Bien que la Constitution ne prévoie pas la révocation du Premier ministre par le Président, la pratique a consacré ce pouvoir implicite. Jacques Chaban-Delmas en 1972, Michel Rocard en 1991 ou Jean-Pierre Raffarin en 2005 ont ainsi été contraints de quitter Matignon sur décision présidentielle.

Cette subordination se manifeste à plusieurs niveaux. Le Président intervient directement dans la composition du gouvernement, notamment pour les ministères dits régaliens (Défense, Affaires étrangères, Intérieur, Justice). Il fixe les grandes orientations lors des Conseils des ministres qu'il préside (art. 9 C.). Il peut convoquer des conseils restreints ou des réunions à l'Élysée sur des sujets relevant normalement de la compétence gouvernementale.

Les décrets « évoqués » et le domaine réservé

La pratique des décrets évoqués en Conseil des ministres constitue un mécanisme remarquable d'extension du pouvoir présidentiel. Lorsqu'un décret est délibéré en Conseil des ministres alors que la Constitution ne l'exige pas, il acquiert une valeur particulière : seul un décret pris dans les mêmes formes peut le modifier (CE, Ass., 10 septembre 1992, Meyet). Le Président peut ainsi « capturer » des compétences réglementaires normalement exercées par le Premier ministre.

La notion de « domaine réservé », forgée par Jacques Chaban-Delmas en 1959, désigne les secteurs dans lesquels le Président exerce une compétence prépondérante sans base textuelle explicite : politique étrangère, défense nationale, relations avec l'Afrique francophone. Cette notion, dépourvue de fondement juridique, traduit néanmoins une réalité politique constante en période de fait majoritaire.

La cohabitation, révélateur de la lettre constitutionnelle

La cohabitation intervient lorsque le Président et la majorité parlementaire appartiennent à des camps politiques opposés. La France a connu trois cohabitations : 1986-1988 (Mitterrand/Chirac), 1993-1995 (Mitterrand/Balladur) et 1997-2002 (Chirac/Jospin). Dans cette configuration, le Premier ministre retrouve la plénitude de ses attributions constitutionnelles et le Président est cantonné dans son rôle d'arbitre tel que défini par l'article 5.

Lionel Jospin a souligné le caractère dysfonctionnel de cette situation, dans laquelle le chef de l'État devient paradoxalement le chef de l'opposition parlementaire, ce qui contredit sa vocation d'arbitre au-dessus des partis. La réforme du quinquennat (loi constitutionnelle du 2 octobre 2000) et l'inversion du calendrier électoral ont eu précisément pour objectif de réduire le risque de cohabitation en alignant les mandats présidentiel et législatif.

La thèse de Matignon comme centre effectif du pouvoir

Le professeur Guy Carcassonne a nuancé l'analyse présidentialiste en soulignant que Matignon « fait toujours à peu près tout », y compris en dehors des périodes de cohabitation. Le Premier ministre dispose en effet de l'appareil administratif de l'État, du pouvoir réglementaire de droit commun, de la maîtrise de l'ordre du jour parlementaire (partiellement depuis 2008), de l'initiative législative et de la coordination interministérielle. Cette analyse invite à distinguer le pouvoir d'impulsion (présidentiel) du pouvoir d'exécution et de gestion (primo-ministériel).

Le Conseil d'État a d'ailleurs confirmé à plusieurs reprises la compétence réglementaire de principe du Premier ministre, rappelant que le Président ne dispose pas d'un pouvoir réglementaire autonome en dehors des cas expressément prévus par la Constitution (CE, Ass., 10 septembre 1992, Meyet).

La question de l'irresponsabilité présidentielle

L'un des paradoxes majeurs de la Ve République réside dans le décalage entre l'ampleur des pouvoirs exercés par le Président et sa quasi-irresponsabilité politique. L'article 67 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision du 23 février 2007, prévoit que le Président ne peut être destitué qu'en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat, par la Haute Cour réunie sur proposition des deux assemblées (art. 68 C.). Cette procédure, d'une extrême lourdeur, n'a jamais été mise en œuvre.

En droit comparé, la situation française se distingue nettement du modèle américain où la procédure d'impeachment a été utilisée à plusieurs reprises, ou du modèle allemand où le Président fédéral, doté de pouvoirs limités, peut être destitué par le Tribunal constitutionnel fédéral.

À retenir

• L'élection du Président au suffrage universel direct (1962) a fondé la prééminence présidentielle en lui conférant une légitimité démocratique directe.
• En période de concordance des majorités, le Premier ministre est de fait subordonné au Président, bien que la Constitution ne prévoie pas de pouvoir de révocation présidentielle.
• La cohabitation (trois occurrences : 1986, 1993, 1997) rétablit la lettre parlementaire de la Constitution et cantonne le Président dans son rôle d'arbitre.
• Le quinquennat (2000) et l'inversion du calendrier électoral ont réduit structurellement le risque de cohabitation.
• Le décalage entre l'ampleur des pouvoirs présidentiels et la quasi-irresponsabilité politique du chef de l'État reste un paradoxe non résolu de la Ve République.