La LOLF et la transformation de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique d'État

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), entrée en vigueur le 1er janvier 2006, ne comporte aucune disposition expressément dédiée à la gestion des ressources humaines (GRH) dans la fonction publique. Pourtant, en refondant l'architecture budgétaire de l'État autour d'une logique de performance, elle a profondément modifié les conditions d'emploi, de rémunération et de pilotage des agents publics. Cette transformation constitue l'un des volets les plus structurants de la modernisation administrative engagée depuis le début des années 2000.

Le passage d'une logique de moyens à une logique de résultats

Sous l'empire de l'ordonnance du 2 janvier 1959, le budget de l'État était présenté par nature de dépenses et organisé en titres, chapitres et articles. Les crédits de personnel figuraient au titre III et étaient répartis selon une nomenclature rigide par corps et par grade. Le Parlement votait des enveloppes détaillées, laissant peu de marges de manœuvre aux gestionnaires.

La LOLF a substitué à cette architecture une présentation par missions, programmes et actions, centrée sur les politiques publiques et leurs objectifs. Chaque programme est doté d'un projet annuel de performances (PAP) qui fixe des objectifs assortis d'indicateurs de résultats, et d'un rapport annuel de performances (RAP) qui rend compte de leur réalisation. Cette approche, inspirée du New Public Management anglo-saxon et des réformes budgétaires menées en Suède, en Nouvelle-Zélande ou au Royaume-Uni, place la performance au cœur de la gestion publique.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 25 juillet 2001 (n° 2001-448 DC), a validé l'essentiel du dispositif tout en rappelant que la LOLF ne pouvait porter atteinte aux principes constitutionnels régissant la fonction publique, notamment le principe d'égal accès aux emplois publics (article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789).

La rénovation du cadre budgétaire des dépenses de personnel

La LOLF a profondément reconfiguré la présentation et le pilotage des dépenses de personnel de l'État, regroupées au sein du titre 2 de chaque programme. Deux instruments majeurs encadrent désormais ces dépenses.

Le plafond de masse salariale détermine, pour chaque programme, le volume maximal de crédits pouvant être consacrés aux rémunérations et charges sociales des agents. Ce plafond confère aux responsables de programme une visibilité globale sur leurs moyens humains, tout en les responsabilisant sur l'utilisation de cette enveloppe.

Le plafond d'emplois ministériel, voté en loi de finances initiale, fixe pour chaque ministère le nombre maximal d'emplois pouvant être rémunérés par l'État. L'article 7 de la LOLF prévoit que ces plafonds sont exprimés en équivalents temps plein travaillé (ETPT), unité de décompte qui a remplacé l'ancienne notion d'emploi budgétaire. Un agent à temps plein, présent durant l'intégralité de l'année civile, consomme exactement un ETPT. Ce mode de comptabilisation permet une mesure plus fine de la consommation réelle d'emplois, en tenant compte de la quotité de travail et de la durée de présence effective.

L'ensemble des plafonds d'emplois ministériels est regroupé et voté en une seule fois lors de l'examen de la loi de finances, constituant le plafond d'emplois rémunérés par l'État. Ce vote unique renforce la lisibilité parlementaire et permet un débat global sur la politique d'emploi public.

La fongibilité asymétrique, clé de la souplesse gestionnaire

L'un des apports les plus novateurs de la LOLF réside dans le principe de fongibilité asymétrique des crédits, prévu à l'article 7. Au sein d'un programme, le responsable peut librement redéployer les crédits entre les différents titres de dépenses, à une exception près : les crédits de personnel (titre 2) constituent un plafond qui ne peut être abondé par des crédits d'autres natures. En revanche, les crédits de personnel non consommés peuvent être réaffectés vers d'autres catégories de dépenses (fonctionnement, investissement, intervention).

Ce mécanisme instaure une asymétrie protectrice : il empêche toute dérive salariale par transfert de crédits de fonctionnement vers le personnel, tout en offrant une flexibilité accrue aux gestionnaires. La Cour des comptes, dans ses rapports sur l'exécution des lois de finances, a régulièrement analysé l'usage de cette fongibilité, relevant que son utilisation demeurait modeste dans les premières années de mise en œuvre, les gestionnaires restant marqués par la culture de spécialité des crédits héritée de l'ordonnance de 1959.

La déconcentration de la gestion des ressources humaines

La responsabilisation des gestionnaires de programme induite par la LOLF a entraîné un mouvement de déconcentration de la GRH. Le centre de gravité des décisions en matière de personnel s'est progressivement déplacé vers le niveau local, conformément à la logique de subsidiarité qui irrigue la réforme.

Ce mouvement s'inscrit dans la continuité des décrets du 15 janvier 1997 relatifs à la déconcentration des décisions administratives individuelles et du décret du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration. Les responsables de budgets opérationnels de programme (BOP) et les responsables d'unités opérationnelles (UO) disposent désormais de marges de manœuvre accrues en matière de recrutement, d'affectation et de gestion des parcours professionnels.

Cette déconcentration a également des implications sur le dialogue social. Les instances de concertation, traditionnellement centralisées au niveau ministériel (comités techniques ministériels, commissions administratives paritaires nationales), doivent désormais s'articuler avec un dialogue social de proximité. La loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique, puis la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, ont accompagné cette évolution en renforçant les instances locales de concertation et en créant les comités sociaux d'administration (CSA) à compter de 2023.

La rémunération à la performance, entre ambition et difficultés

La logique de résultat portée par la LOLF a naturellement conduit à développer des mécanismes de rémunération liée à la performance. L'idée de moduler une partie de la rémunération des agents en fonction de leurs résultats individuels ou collectifs constituait un changement culturel majeur dans une fonction publique historiquement fondée sur le système de la carrière et la grille indiciaire.

Le dispositif le plus emblématique est la prime de fonctions et de résultats (PFR), instituée par le décret du 22 décembre 2008 pour les corps de la filière administrative. Elle comprenait une part fonctionnelle, liée au poste occupé, et une part résultats, modulée selon la manière de servir de l'agent. Ce régime a été remplacé à partir de 2014 par le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), instauré par le décret du 20 mai 2014. Le RIFSEEP comprend une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) et un complément indemnitaire annuel (CIA) lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir.

La mise en œuvre de la rémunération à la performance s'est toutefois heurtée à plusieurs obstacles : la difficulté d'objectiver les critères d'évaluation, la crainte d'une individualisation excessive préjudiciable à la cohésion des équipes, et les réticences des organisations syndicales. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser le cadre juridique de ces dispositifs, notamment en censurant des systèmes d'évaluation insuffisamment transparents (CE, 17 novembre 2006, Syndicat national des ingénieurs des travaux publics de l'État et autres).

À retenir

• La LOLF de 2001 ne contient pas de dispositions spécifiques à la GRH, mais son nouveau cadre budgétaire (missions, programmes, plafonds d'emplois en ETPT, fongibilité asymétrique) a profondément transformé le pilotage des ressources humaines de l'État.
• Le plafond d'emplois ministériel, exprimé en ETPT et voté en loi de finances, remplace l'ancien système des emplois budgétaires et offre une mesure plus réaliste de la consommation d'emplois.
• La fongibilité asymétrique permet de redéployer les crédits de personnel vers d'autres dépenses, mais interdit le mouvement inverse, protégeant ainsi contre les dérives salariales.
• La déconcentration de la GRH, conséquence de la responsabilisation des gestionnaires de programme, rapproche les décisions de personnel du niveau opérationnel et renouvelle les conditions du dialogue social.
• La rémunération à la performance (PFR puis RIFSEEP) traduit la logique de résultat de la LOLF dans la politique indemnitaire, malgré des difficultés persistantes de mise en œuvre.