La légitimité du contrôle de constitutionnalité des lois en France

Les obstacles historiques au contrôle de constitutionnalité

La France a longtemps résisté à l'idée même d'un contrôle de constitutionnalité des lois. Cette hostilité trouve ses racines dans la philosophie rousseauiste selon laquelle la loi, expression de la volonté générale, ne saurait être soumise au contrôle d'un organe non élu. L'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 consacre cette vision en disposant que la loi est l'expression de la volonté générale. Confier à des juges le pouvoir d'invalider la loi reviendrait à instaurer un gouvernement des juges, formule popularisée par Édouard Lambert dans son ouvrage de 1921.

Plusieurs facteurs historiques ont renforcé cette tradition française d'hostilité. L'instabilité constitutionnelle chronique, avec plus d'une quinzaine de constitutions depuis 1789, a empêché de considérer la norme constitutionnelle comme un texte supérieur et pérenne face à la loi. Les seules tentatives de contrôle sous les Ier et IIe Empires, confiées à un Sénat aux ordres de l'exécutif, ont durablement associé ce mécanisme aux régimes autoritaires. Sous la IIIe République, les lois constitutionnelles de 1875, d'une extrême concision, ne se prêtaient guère à un contrôle substantiel. Enfin, la tradition française du légicentrisme, héritée de la Révolution et de la méfiance envers les Parlements d'Ancien Régime, plaçait le juge dans une position de simple bouche de la loi, selon la célèbre expression de Montesquieu.

Cette situation contraste fortement avec la tradition américaine où, dès 1803, la Cour suprême a affirmé dans l'arrêt Marbury v. Madison sa compétence pour contrôler la constitutionnalité des lois fédérales, dans un contexte culturel où les juges jouissent d'un prestige considérable.

La réconciliation entre souveraineté populaire et contrôle constitutionnel

Le Conseil constitutionnel a su forger une synthèse doctrinale permettant de dépasser l'opposition entre Rousseau et Montesquieu. Dans sa décision n° 85-197 DC du 23 août 1985 (Évolution de la Nouvelle-Calédonie), il a énoncé, sous la plume du doyen Georges Vedel, que la loi votée n'exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution. Cette formule capitale signifie que la loi n'est que l'expression d'une volonté majoritaire à un instant donné et doit se conformer à des principes supérieurs et plus permanents inscrits dans la Constitution.

La théorie de l'aiguilleur, développée par la doctrine, constitue un autre argument décisif. Le Conseil constitutionnel ne s'oppose pas au fond à la volonté politique ; il indique simplement à quel niveau de la hiérarchie des normes la mesure souhaitée doit être adoptée. Deux épisodes illustrent parfaitement ce mécanisme. En 1993, après la censure d'une disposition relative au droit d'asile (décision n° 93-325 DC du 13 août 1993), le pouvoir constituant a contourné cette décision en insérant un article 53-1 dans la Constitution. De même, la question de la parité en politique a été résolue par une révision constitutionnelle de 1999, suivie de la loi du 6 juin 2000, après que le Conseil eut censuré les quotas par sexe en 1982 (décision n° 82-146 DC).

Le doyen Louis Favoreu a formalisé cette logique en distinguant le Conseil constitutionnel, pouvoir constitué ne disposant pas du dernier mot, face au pouvoir constituant qui conserve toujours la possibilité de surmonter une décision de censure. Le doyen Vedel a complété cette analyse par la métaphore selon laquelle le juge constitutionnel dispose d'une gomme et non d'un crayon : il peut abroger une disposition inconstitutionnelle mais non l'écrire, se comportant ainsi, selon l'expression de Hans Kelsen, comme un législateur négatif.

La QPC et la banalisation du contrôle

L'introduction de la question prioritaire de constitutionnalité par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a contribué de manière décisive à légitimer le contrôle de constitutionnalité en France. En multipliant les décisions rendues et en ouvrant l'accès à la justice constitutionnelle aux justiciables ordinaires, la QPC a contribué à faire basculer la culture juridique française d'un modèle légicentriste vers un modèle constitutionnaliste.

Cette évolution s'inscrit dans un mouvement européen plus large. Depuis la Seconde Guerre mondiale, la plupart des démocraties européennes se sont dotées de cours constitutionnelles (Cour constitutionnelle fédérale allemande créée en 1951, Cour constitutionnelle italienne en 1956, Tribunal constitutionnel espagnol en 1978). La France, avec la montée en puissance progressive du Conseil constitutionnel, a rejoint ce mouvement avec un certain retard mais de manière désormais affirmée.

Il convient toutefois de nuancer la portée réelle du contrôle. La réalité est plus complexe que la théorie du législateur négatif, dans la mesure où le Conseil peut être amené à réécrire la loi par ses réserves d'interprétation et où ses décisions d'abrogation différée s'apparentent parfois à un pouvoir d'injonction implicite adressé au législateur.

À retenir

• L'hostilité française au contrôle de constitutionnalité s'enracine dans le légicentrisme rousseauiste et dans l'instabilité constitutionnelle historique.
• La formule de la décision du 23 août 1985 réconcilie souveraineté populaire et contrôle constitutionnel : la loi n'exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution.
• La théorie de l'aiguilleur montre que le Conseil ne bloque pas la volonté politique mais indique le niveau normatif approprié pour l'adopter.
• Le pouvoir constituant conserve toujours le dernier mot face au pouvoir constitué qu'est le Conseil constitutionnel.
• La QPC a contribué à banaliser le contrôle et à faire évoluer la culture juridique française vers le constitutionnalisme.