La fiscalité directe locale : des « quatre vieilles » à la refonte contemporaine

La fiscalité locale constitue un pilier essentiel de l'autonomie financière des collectivités territoriales, garantie par l'article 72-2 de la Constitution issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. L'histoire de cette fiscalité est celle d'une tension permanente entre la volonté de doter les collectivités de ressources propres dynamiques et la recherche par l'État d'une meilleure efficacité économique des prélèvements obligatoires.

L'héritage révolutionnaire : les « quatre vieilles »

Les quatre grands impôts directs locaux (taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties, contribution économique territoriale) plongent leurs racines dans la fiscalité issue de la Révolution française. La contribution foncière, créée en 1790, est l'ancêtre des deux taxes foncières actuelles. Elle a été scindée en 1890 en une contribution foncière des propriétés bâties et une contribution foncière des propriétés non bâties. La contribution mobilière et la contribution des patentes, toutes deux instituées en 1791, sont respectivement les ancêtres de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle (remplacée depuis par la CET).

Ces impositions, initialement perçues au profit de l'État, ont été progressivement délaissées par celui-ci au fur et à mesure du développement d'une fiscalité plus performante : multiplication des droits indirects au XIXe siècle, création de l'impôt sur le revenu par la loi du 15 juillet 1914, développement de la fiscalité indirecte moderne. Les collectivités locales en sont ainsi devenues les bénéficiaires quasi exclusifs.

Trois grandes lois ont modernisé cet héritage. La loi du 31 décembre 1973 a créé formellement la taxe d'habitation (TH), la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), en les asseyant sur la valeur locative cadastrale telle qu'établie lors de la révision générale de 1970. La loi du 29 juillet 1975 a remplacé la patente par la taxe professionnelle (TP), assise sur une base dédoublée comprenant la valeur des immobilisations et la masse salariale de l'entreprise. Enfin, la loi du 10 janvier 1980 a accordé aux collectivités territoriales la liberté de vote des taux de ces quatre impositions, consacrant ainsi leur autonomie fiscale.

La question de l'obsolescence des valeurs locatives cadastrales de 1970 constitue un problème récurrent. La révision générale, maintes fois annoncée, n'a abouti que partiellement : la loi de finances pour 2020 a acté une révision des valeurs locatives des locaux d'habitation, dont l'application effective a été reportée à plusieurs reprises. Le décalage entre les valeurs cadastrales et la réalité du marché immobilier est source d'inéquités importantes entre contribuables.

La taxe professionnelle et sa suppression : un tournant majeur

De 1975 à 2009, la taxe professionnelle a été la principale ressource fiscale des collectivités territoriales. Pourtant, dès sa création, elle présentait des fragilités structurelles. Sa base dédoublée frappait à la fois le capital fixe (immobilisations foncières, machines-outils) et le capital variable (masse salariale). Or, dans un contexte de désindustrialisation et de chômage structurel, la TP pénalisait l'emploi et l'investissement productif. Le président Jacques Chirac l'avait qualifiée d'« impôt imbécile » en 2004.

La loi de finances pour 1999 a engagé la suppression progressive de la part assise sur les salaires, achevée en 2003. Cette réforme, qui a réduit d'un tiers la base de la TP, a rendu une refonte globale inéluctable. La loi de finances pour 2010 a supprimé la taxe professionnelle et l'a remplacée, à titre principal, par la contribution économique territoriale (CET), composée de deux volets. La cotisation foncière des entreprises (CFE) est assise sur la valeur locative des immobilisations foncières de l'entreprise et perçue au profit du seul bloc communal, qui dispose du pouvoir de vote du taux. La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) frappe les entreprises dont le chiffre d'affaires excède un certain seuil, à un taux fixé nationalement.

La CET est plafonnée à 3 % de la valeur ajoutée de l'entreprise, ce qui constitue une garantie contre l'excès de pression fiscale locale sur les entreprises. Ce plafonnement reprend un mécanisme déjà existant sous l'empire de la TP.

La suppression progressive de la CVAE et l'essor de la TVA locale

Dans le cadre de la politique de baisse des impôts de production visant à renforcer la compétitivité de l'économie française, la loi de finances pour 2023 a décidé la suppression de la CVAE en deux ans. La loi de finances pour 2024 a étalé cette suppression sur quatre années supplémentaires, de sorte que la CVAE doit disparaître totalement en 2027. Depuis 2023, les collectivités territoriales sont compensées par l'attribution d'une fraction de TVA, tandis que la CVAE résiduelle est collectée au profit de l'État.

Cette évolution s'inscrit dans un mouvement plus large de substitution de la fiscalité locale traditionnelle par de la TVA. Les collectivités bénéficient désormais de multiples fractions de TVA en compensation de la suppression de la DGF régionale (depuis 2018), de la taxe d'habitation (depuis 2021) et de la CVAE (depuis 2023). En 2021, les régions ont perçu plus de 14 milliards d'euros de recettes de TVA, ce qui en fait leur première ressource (environ 51 % de leurs recettes réelles de fonctionnement).

Le poids et la structure de la fiscalité locale

Les quatre grands impôts directs locaux (ou ce qui en tient lieu après les réformes récentes) représentaient 57,4 milliards d'euros en 2022, soit 84 % de la fiscalité directe locale et un peu plus du tiers des recettes fiscales totales des collectivités (165,3 Md€). La fiscalité directe locale s'élevait à 68,3 milliards d'euros en 2022, contre 97,8 milliards en 2020, la différence s'expliquant principalement par la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, achevée en 2023.

La fiscalité indirecte locale, en forte progression, atteignait 95,5 milliards d'euros en 2022 contre 51,8 milliards en 2020, reflétant la montée en puissance de la ressource TVA.

D'autres impositions directes locales complètent le paysage fiscal : l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), la taxe de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) et la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM).

Il convient de distinguer les impôts authentiquement locaux, sur lesquels les collectivités disposent d'un pouvoir de taux, et la fiscalité transférée, c'est-à-dire les impôts d'État dont tout ou partie du produit est affecté aux collectivités. Cette distinction est essentielle car la fiscalité transférée, bien que comptabilisée comme ressource fiscale locale, ne confère aux collectivités aucune marge de manœuvre sur le taux ou l'assiette.

À retenir

• Les « quatre vieilles » (TH, TFPB, TFPNB, TP puis CET) sont les héritières des contributions révolutionnaires de 1790-1791 et constituent le socle historique de la fiscalité locale.
• La taxe professionnelle, supprimée en 2010, a été remplacée par la CET (CFE + CVAE), dont la CVAE est en cours de suppression progressive (échéance 2027).
• La TVA devient la ressource fiscale dominante des collectivités, en compensation des suppressions successives (DGF régionale, TH, CVAE), ce qui les expose davantage aux aléas conjoncturels.
• La fiscalité directe locale a fortement baissé (de 97,8 Md€ en 2020 à 68,3 Md€ en 2022) du fait de la suppression de la TH, tandis que la fiscalité indirecte locale a presque doublé sur la même période.
• La distinction entre fiscalité locale authentique (avec pouvoir de taux) et fiscalité transférée est fondamentale pour apprécier l'autonomie réelle des collectivités.