La dette de l'État : composition, instruments et gestion par l'AFT

La dette non négociable : un héritage résiduel

La dette de l'État se décompose en deux catégories d'importance très inégale. La dette non négociable correspond aux instruments traditionnels de financement du Trésor public. Elle comprend principalement les dépôts des correspondants du Trésor et les bons sur formule, c'est-à-dire des titres physiques payables au porteur.

La notion de correspondants du Trésor désigne l'ensemble des personnes physiques ou morales, publiques ou privées, titulaires d'un compte ouvert dans les écritures du Trésor. Cette obligation de dépôt trouve son fondement dans le principe historique d'unité de caisse, qui impose que toutes les disponibilités des organismes publics soient centralisées auprès du Trésor. L'article 26 de la LOLF consacre ce principe en prévoyant que les fonds des collectivités territoriales et de leurs établissements publics sont déposés au Trésor. Cette centralisation, loin d'être anodine, constitue une source de financement à coût nul pour l'État puisque ces dépôts ne sont en principe pas rémunérés (à quelques exceptions près introduites depuis 2004 pour les hôpitaux et certains organismes).

Aujourd'hui, la dette non négociable ne représente plus qu'une fraction marginale de l'endettement total de l'État, l'essentiel du financement passant par les marchés financiers.

La dette négociable : l'instrument principal de financement

La dette négociable constitue la quasi-totalité de l'endettement de l'État. Elle s'élevait à 2 579 milliards d'euros fin août 2024, avec une maturité moyenne d'environ huit ans et demi. Cette dette prend la forme de titres placés auprès des investisseurs sur les marchés financiers, qui peuvent ensuite être échangés sur un marché secondaire. Ce marché secondaire joue un rôle essentiel : il garantit la liquidité des titres d'État, c'est-à-dire la possibilité pour un détenteur de les revendre à tout moment, ce qui renforce leur attractivité et contribue à maintenir des taux d'intérêt favorables pour l'émetteur souverain.

La dette négociable française se compose de deux instruments :

• Les bons à taux fixe et intérêts précomptés (BTF) : instruments de court terme dont la maturité varie de quatre à 52 semaines. Ce sont de purs instruments de trésorerie, strictement infra-annuels. Leur particularité réside dans le mode de paiement des intérêts : ceux-ci sont précomptés, c'est-à-dire déduits du prix d'acquisition dès la souscription. L'investisseur achète le titre en dessous de sa valeur nominale et reçoit le nominal à l'échéance, la différence constituant la rémunération.
• Les obligations assimilables du Trésor (OAT) : instruments de moyen et long terme, avec une maturité allant de deux à 50 ans. Elles constituent le socle du financement de l'État. Depuis 2017, la France émet également des OAT vertes (green bonds), dont les fonds sont fléchés vers des dépenses favorables à la transition écologique, conformément à un cadre de référence évalué par un comité indépendant. La France a été le premier État souverain à émettre une OAT verte de grande taille (7 milliards d'euros en janvier 2017).

Le mécanisme d'assimilation des OAT mérite une attention particulière. Il permet à l'AFT d'émettre des tranches successives d'un même titre (même taux facial, même échéance), augmentant ainsi l'encours de la souche et donc sa liquidité sur le marché secondaire. Ce procédé, introduit en 1985, a révolutionné la gestion de la dette française en créant des lignes de référence (benchmark) très liquides, recherchées par les investisseurs internationaux.

L'Agence France Trésor : un acteur central de la gestion de la dette

Créée en 2001, l'Agence France Trésor (AFT) est un service à compétence nationale rattaché à la direction générale du Trésor, elle-même placée sous l'autorité du ministre chargé de l'Économie et des Finances. Sa création s'inscrit dans un mouvement de professionnalisation de la gestion de la dette publique que l'on retrouve dans de nombreux pays de l'OCDE (le Debt Management Office britannique a été créé en 1998, la Finanzagentur allemande en 2000).

L'AFT poursuit un objectif dual : gérer la dette de l'État au mieux des intérêts du contribuable et assurer la liquidité du marché des titres d'État. Sa stratégie de gestion active de la dette repose sur plusieurs leviers :

La politique d'émission consiste à adapter le calendrier et le volume des adjudications aux conditions de marché, en privilégiant les maturités les plus demandées par les investisseurs pour obtenir les taux les plus favorables. L'AFT s'appuie sur un réseau de spécialistes en valeurs du Trésor (SVT), établissements financiers agréés qui s'engagent à participer aux adjudications et à assurer la liquidité du marché secondaire. En contrepartie, ils bénéficient d'un accès privilégié aux émissions.

La gestion de la trésorerie vise à mobiliser les liquidités disponibles sur des placements rentables, afin de réduire le coût net de portage de la dette. L'AFT gère le compte unique du Trésor à la Banque de France, dont le solde quotidien fait l'objet d'une optimisation permanente.

Enfin, l'AFT contribue à la transparence de la politique de financement de l'État par la publication régulière de son programme d'émission, de ses résultats d'adjudication et de son rapport annuel, conformément aux bonnes pratiques promues par le FMI et l'OCDE.

À retenir

• La dette de l'État se divise en dette non négociable (résiduelle, incluant les dépôts des correspondants du Trésor) et dette négociable (2 579 Md€ fin août 2024, maturité moyenne de 8,5 ans).
• Deux instruments de dette négociable : les BTF (court terme, intérêts précomptés, 4 à 52 semaines) et les OAT (moyen/long terme, 2 à 50 ans, incluant les OAT vertes depuis 2017).
• L'Agence France Trésor (AFT), service à compétence nationale créé en 2001, conduit les émissions de dette et gère la trésorerie de l'État.
• La gestion active de la dette vise à minimiser le coût pour le contribuable en optimisant les conditions d'émission et en mobilisant les liquidités disponibles.
• Le mécanisme d'assimilation des OAT, introduit en 1985, permet d'accroître la liquidité des titres en émettant des tranches successives d'une même souche.