La décentralisation en France : du principe de libre administration à la révision constitutionnelle de 2003

La France, "République indivisible" selon l'article 1er de la Constitution, est en réalité un État unitaire décentralisé dont l'organisation territoriale résulte d'une longue évolution historique. La tension entre l'impératif d'unité et l'aspiration à l'autonomie locale constitue l'un des fils directeurs du droit constitutionnel des collectivités territoriales.

L'indivisibilité de la République et ses implications

Le caractère indivisible de la République, proclamé dès la Convention du 25 septembre 1792 ("la France est une République une et indivisible") et repris par l'article 1er de la Constitution de 1958, emporte plusieurs conséquences structurelles : le monopole parlementaire dans l'élaboration de la loi (article 24 C.), l'uniformité du droit sur l'ensemble du territoire, l'égalité de tous devant la loi (article 1er C.), l'emploi exclusif du français dans la vie publique (article 2, alinéa 1 C.) et l'unicité du peuple français.

Ce dernier principe a été solennellement réaffirmé par le Conseil constitutionnel dans la décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 (Statut de la Corse), censurant la mention de "peuple corse, composante du peuple français". La notion constitutionnelle de peuple français n'admet aucune subdivision en peuples distincts, ce qui distingue radicalement le modèle français des États fédéraux ou des États reconnaissant des nations constitutives (Espagne, Belgique, Royaume-Uni). Toutefois, un projet de loi constitutionnelle de 2024, en suspens, envisage de reconnaître la spécificité d'une "communauté historique, linguistique, culturelle" en Corse.

Le principe de libre administration des collectivités territoriales

L'article 72, alinéa 3, de la Constitution pose le principe de "libre administration des collectivités territoriales", qui constitue le socle constitutionnel de la décentralisation française. Sa portée est double : sur le plan organique, il impose que les assemblées délibérantes des collectivités soient élues au suffrage universel ; sur le plan matériel, il garantit une part d'autonomie effective se traduisant par des compétences irréductibles.

La question de la clause de compétence générale a longtemps incarné ce principe. Traditionnellement reconnue aux communes, départements et régions, cette clause permettait à chaque collectivité de régler par ses délibérations l'ensemble des affaires relevant de son ressort territorial. La loi NOTRe du 7 août 2015 a supprimé cette clause pour les départements et les régions, ne leur laissant que des compétences d'attribution. Le Conseil constitutionnel a validé cette réforme en considérant que le principe de libre administration n'exige pas nécessairement une compétence générale, dès lors que les collectivités conservent des attributions irréductibles et effectives (décision n° 2015-715 DC du 6 août 2015, Loi NOTRe).

Les lois Defferre de 1982 : l'acte fondateur

Bien que le cadre constitutionnel existât depuis 1958, il a fallu attendre 1982 pour qu'une véritable décentralisation soit politiquement mise en oeuvre. Les lois Defferre, adoptées sous l'impulsion du ministre de l'Intérieur Gaston Defferre, ont opéré une transformation majeure en supprimant la tutelle administrative de l'État sur les collectivités territoriales.

Le système antérieur reposait sur un contrôle a priori et d'opportunité exercé par le préfet sur les décisions des collectivités, qui ne pouvaient entrer en vigueur qu'après approbation préfectorale. La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 lui a substitué un contrôle radicalement différent : un contrôle a posteriori (après l'entrée en vigueur des décisions), déclenché par le préfet sous la forme d'un déféré préfectoral, et exercé par le tribunal administratif exclusivement sur la légalité (et non l'opportunité) de la décision déférée. Ce passage d'un contrôle de tutelle à un contrôle juridictionnel constitue la pierre angulaire de la décentralisation française.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 : l'acte II de la décentralisation

Sous l'impulsion du Premier ministre Jean-Pierre Raffarin, la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a enrichi le cadre constitutionnel de la décentralisation par plusieurs innovations majeures.

La première est l'ajout à l'article 1er de la Constitution de la mention selon laquelle l'organisation de la République "est décentralisée", consacrant ainsi au plus haut niveau normatif le caractère décentralisé de l'État français.

La constitutionnalisation de la région (article 72, alinéa 1 C.) a parachevé l'évolution de cette collectivité, passée de simple circonscription administrative (1959) à établissement public (1972), puis à collectivité territoriale par la loi du 2 mars 1982, avec une première élection au suffrage universel direct en 1986. Sa mention dans la Constitution lui confère une protection contre toute suppression par simple loi.

Le droit à l'expérimentation législative et réglementaire (article 72, alinéa 4 C. et loi organique n° 2003-704 du 1er août 2003) constitue l'innovation la plus audacieuse. Il permet aux collectivités, sur habilitation législative, de déroger à titre expérimental aux dispositions législatives ou réglementaires pour un objet et une durée déterminés (cinq ans maximum). Ce droit remet en cause deux principes républicains fondateurs : la loi n'est plus nécessairement faite par le Parlement, et elle n'est plus la même pour tous. Des garde-fous sont toutefois prévus : l'habilitation législative préalable, la limitation dans le temps et dans l'objet, et l'exclusion des matières touchant aux "conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti". En pratique, ce droit n'a fait l'objet que d'applications ponctuelles, comme l'expérimentation du Revenu de Solidarité Active (RSA).

Le principe de subsidiarité (article 72, alinéa 2 C.) dispose que les collectivités ont vocation à exercer les compétences "qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon". Inspiré du droit de l'Union européenne (article 5 TUE), ce principe reste en pratique peu contraignant. Le Conseil constitutionnel n'en censure l'application que s'il est "manifeste" qu'une compétence pouvait être mieux exercée par une collectivité (décision n° 2005-516 DC du 7 juillet 2005).

L'autonomie financière et la péréquation

La Constitution (article 72-2) consacre le principe d'autonomie financière des collectivités, qui se traduit par une liberté d'utilisation de leurs ressources et par l'exigence que leurs ressources propres (fiscales et non fiscales) représentent une part "déterminante" de l'ensemble de leurs ressources. Chaque transfert de compétences doit être accompagné de l'attribution de ressources équivalentes à celles que l'État y consacrait.

La jurisprudence constitutionnelle a précisé cette garantie. Le Conseil a d'abord retenu une appréciation au moment du transfert (décision n° 2003-487 DC du 18 décembre 2003, Loi portant décentralisation du RMI), ce qui constituait une garantie relative. Il a ensuite jugé que la compensation ne devait pas se dégrader dans le temps (décision n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003, Loi de finances pour 2004), adoptant ainsi une conception glissante plus protectrice.

La loi doit enfin prévoir des dispositifs de péréquation financière (article 72-2, alinéa 5 C.) pour corriger les inégalités que la décentralisation peut engendrer entre collectivités.

La démocratie locale

La Constitution organise deux procédés de démocratie semi-directe au niveau local (article 72-1 C., loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003). Le droit de pétition permet à un cinquième des électeurs de demander l'inscription d'une question à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante, sans que celle-ci soit tenue d'y donner suite. Le référendum décisionnel local, déclenché par la collectivité elle-même, soumet une question relevant de sa compétence à la consultation des électeurs. Des procédures référendaires spécifiques existent également pour les modifications statutaires (article 72-1, alinéa 3 C.), utilisées notamment pour la Corse (2003), la Guadeloupe et la Martinique (2003) et Mayotte (2009). Le bilan de ces instruments reste cependant décevant, les électeurs et exécutifs locaux les utilisant peu et les taux d'abstention étant souvent élevés.

À retenir

• Le principe de libre administration (article 72, alinéa 3 C.) garantit l'élection des assemblées délibérantes au suffrage universel et une autonomie effective des collectivités, sans nécessairement impliquer une clause de compétence générale.
• Les lois Defferre de 1982 ont substitué à la tutelle administrative un contrôle a posteriori de légalité exercé par le juge administratif sur déféré préfectoral.
• La révision de 2003 a constitutionnalisé la région, introduit le droit à l'expérimentation, consacré le principe de subsidiarité et renforcé l'autonomie financière.
• Le droit à l'expérimentation législative remet en cause les principes d'uniformité de la loi et de monopole parlementaire, mais reste encadré et peu utilisé en pratique.
• L'autonomie financière suppose que les ressources propres constituent une part "déterminante" et que les transferts de compétences soient compensés, y compris dans le temps.